中国城镇化“推进模式”的发展困境与转型路径.docVIP

中国城镇化“推进模式”的发展困境与转型路径 ［ ］中国城镇化“推进模式”表现为地方政府在经营城市的理念 下，通过单一的土地开发方式推进城镇发展，行政科层运作取代了市 场和公民参与机制是其内在本质特征。城镇化“推进模式”与地方间 竞争、土地财政依赖、制度安排模糊等因素高度相关。地方政府的强 力推进保证Y城镇化的高速发展和各类项目的大规模实施，却也带来 了市场动力不足、土地城镇化、公共服务超载、城镇空间无序扩张以 及利益冲突加剧等现实问题。为了化解城镇化“推进模式”带来的负 面效应，应坚持走新型城镇化道路，采取硬化权力约束、转换动力机 制、明晰制度规则、重构激励体系以及消除行政壁垒等政策措施，不 断增强城镇可持续发展的能力。 ，供学习和研宄 使用， 和著作权归原 所有， 己 ［关键词］推进模式；城镇化；地方政府；经营城市；土地开发 ［ ］D035 ［ ］A ［ ］1006-0863 (2015) 06-0053-05 城镇化促进资本、劳动力等资源要素迅速集聚，推动着产业结构 调整与技术创新，极大提高Y生产效率，创造Y大景非农就业岗位， 成为经济增长和社会发展的重要引擎。然而，当前城镇化发展模式也 暴露出诸多问题，城镇化进程面临着巨大风险。陆大道院士课题组认 为中国城镇化进程正处于一个“大跃进”和空问扩展失控状态。从动 力机制和空间扩展模式角度，李强等学者将中国城镇化概括为“推进 模式”，阐释了地方政府驱动城镇化的基本过程。这种城镇发展模式在 短期内带来很大经济绩效，但它违背了城镇化自然发展的客观规律， 忽视了城镇化的内涵质量。在新型城镇化背景下，必须扭转地方政府 推进城镇化的激进情绪，实现城镇化发展机制由外延粗放式向内涵高 效式转变。 一、城镇化“推进模式”的表现形式和特征 总结世界城镇化的历史经验，城镇发展模式主要有市场主导、政 府主导和社会参与等三种典型模式。在西方发达国家，城镇化是专业 化分工和要素集聚的结果，市场力量在城镇发展中发挥着决定性作用， 随着城市治理的不断转型，民间性社会力量也对城镇化产生了重要影 响。中国城镇化则更多地依赖地方政府行政力量迅速推进。美国城市 经济学家弗农?亨德森指出“中国城市决策很大程度上取决于自上而下 的行政命令和控制，自由市场经济中的要素和国家法令常常被忽视”。 学界将这种城镇化道路总结为“推进模式”。 具体而言，“推进模式”是指地方政府通过控制土地和资本等资源 要素，利用行政权力推进城镇建设和幵发，它的动力更多地来源于政 府推力而非来自市场拉力，主要依靠郊区化来实现城市空间的扩展。 “推进模式”是一种权力驱动型城镇化，着眼于通过城镇化推动经济 发展，缺少来自市场和社会的内生动力，忽视了市场的主体性和对农 民权益的保护。纵观中国各地的城镇化实践，城镇化的“推进模式” 具有高度一致的表现形式：从动力来源角度，表现为政府主导城镇化 进程；从空间模式，城市空间向外围扩张是典型的外在表现；从地方 政府推进城镇化的理念和手段角度看，经营城市和土地开发是更为内 在的表现形式。 经营城市是地方政府推进城镇化的核心理念。在相当长一段时期 内，中国城镇化进程远远落后于工业化，城镇化处于一个低速发展的 阶段。进入20世纪到90年代中期以后，中国城镇化以超过1%的年均 增长率高速发展，成为世界上城镇化率增长最快的地区之一。中国城 镇化高速发展是多种因素综合作用的结果。首先，国家宏观经济环境 是直接原因。当工业化积累到一定程度后，市场机制作用的发挥必然 带来人口等要素的集聚，进而导致城市规模不断扩张。其次，城镇发 展更大程度上取决于国家治理方式的变迁，特别是随着中央和地方关 系的调整，地方政府的决策权和执行权增加了。改革开放以来，地方 政府的自主权不断增大，地方代理下的企业家精神成为诱致经济增长 的结构性动力。在工业化过程中，地方政府扮演着企业家的角色，通 过招商引资方式大力发展经济，从而实现地方财政预算最大化。随着 城市经济的不断发展，地方政府的发展策略从经营企业转变为经营城 市。通过引入市场化的运作机制，经营城市的理念激发了城市发展的 活力，将要素资源迅速地转化为经济增长的财富。在城市运营系统中， 地方政府发挥着极为重要的作用，通过价格机制控制Y市场过程以及 利用行政权力垄断了大量的资本。多数城市都制定了雄心勃勃的发展 战略，不断经营和打造城市品牌，构建了较为完整的企业化、公司化 的运作体系。 土地开发是地方政府推进城镇化的主要手段。城镇化改变了土地 的极差地租和不同利用方式的比较利益，土地非农化带来了大量的增 值收益。地方政府通过垄断土地收益为城市发展提供了充足的资金来 源，进而以高投资方式加快城市建设，逐渐形成一种土地开发和投资 驱动的城市发展模式。由于对旧有城市建设用地拆迁改造需要付出巨