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浅议土地收益的合理分配与可持续的城市财政 杜扬 摘要：近年来，“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”多次在中央会议层面被反复提及，提 高财政投资资本回报率和防控金融风险、减少社会贫富差距和社会矛盾、建立完善的社会保障体系以及寻 找经济新动能、实现城市的高质量和可持续发展目标等都是值得关注和面对的问题。本文试就对土地权利 和土地收益构成的法律涵义的浅层分析，通过梳理近年来关于“土地财政”的主流观点和国内外土地收益 分配案例，对可持续的城市财政发展方向进行初步探讨。 关键词：路径依赖，土地权利，财务平衡，可持续发展 城市财政通过收支活动筹集和供给经费和资金，用来保证实现国家（或政府）的职能， 包括集中一部分国民收入用于满足公共需要的收支活动，以达到优化资源配置、公平分配及 经济稳定和发展的目标。财政支出（Public finance expenditure）按照能否直接得到等价 补偿进行归类，可分为购买性支出（社会消费性支出、财政投资支出）和转移性支出（社会 保障支出、财政补贴）等。国有土地使用权出让收入相关支出，既有购买性支出也有转移性 支出，包括征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、支农支出（包括保持被征地农民原有生活 水平补贴支出、补助被征地农民社会保障支出、农业土地开发支出和农村基础设施建设支 出）、城市建设支出和其他支出等。2017 年全国国有土地使用权出让收入52059 亿元，同比 增长40.7%；国有土地使用权出让收入相关支出51780 亿元，同比增长37.1%（财政部，《2017 年财政收支情况》），加上土地和房地产相关税收收入（契税、土地增值税、房产税、城镇土 地使用税、耕地占用税等），收支方面是盈余的，与此同时，为防控社会贫富差距增大的风 险，应更加完善基于土地发展权的社会财富分配的制度设计；购买性支出则应更注重以资本 回报率为决策导向。① 由于国有土地出让的过程中，土地权利出现了转移，并存在着一定“低价征地和土地增 值归公”的逻辑，在土地收益分配方面，容易引起争议和引发社会矛盾。因此需对土地权利 的性质进行深入探讨，并基于合理的制度设计和发展模式设计，以达到合理配置空间资源价 值的目的。 近年来，“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”多次在中央会议层面被反 复提及，提高财政投资资本回报率和防控金融风险、减少社会贫富差距和社会矛盾、建立完 善的社会保障体系以及寻找经济新动能、实现城市的高质量和可持续发展目标等都是值得关 注和面对的问题。本文试就对土地权利和土地收益构成的涵义的浅层分析，通过梳理近年来 关于“土地财政”的主流观点和国内外土地收益分配案例，对可持续的城市财政发展方向进 行初步探讨。 1 土地权利和土地收益构成 根据《牛津法律大辞典》，土地财产权（Domain）来源于罗马法支配权一词的概念，包 含最全面和最完全的土地财产权的意思。土地征用权特指为公共利益，国王或国家征用私人 所拥有土地的最高权力。在美国，公共地产为联邦政府占用的土地或建筑，或未授予私人所 有的土地。土地或其他财产征收在美国被称为Eminent domain,即政府使用公权力征收私人 财产为公共所用；在英国被称为Compulsory Purchase,即强制购买，根据美国宪法第五修 正案的征收条款（Taking Clause）,征用私产必须是为了公共使用和进行公正补偿，同时还 必须遵循必要的法律程序（due process of law）,这几乎成为当今文明世界的通则，问题 的焦点在于公共使用和公正补偿的定义。（华生，2013 年）非公共利益性质的用地交易，应 交由市场机制来加以解决，用地者自己与农民通过协商谈判来达成交易。（黄祖辉，汪晖， 2002 年） 土地权利 （Land rights）一般属不动产物权范畴，是指权利人按照法律的规定直接支 配土地的权利。根据《物权法》，土地权利包括四项基本权能：占有、使用、收益和处分。 ② ③ 分类包括土地所有权 、土地使用权 、土地他项权利 （土地所有权和使用权以外与土地有密 切关系的权利，是在他人土地上享有的权利，主要包括地役权、土地租赁权、土地抵押权等） 等。 城镇建设发展过程中，基于土地用途管制制度，土地一级市场为国家所垄断，农民集 体所有的土地使用权不得出让、转让或出租用于非农建设，仅能通过被征用后转换为国有土 地方可有偿转让。土地对农民一个重要的功能是社会保障和依附功能，