001.面向市场需求的控规弹性策略研究——国内外实践及广州空港经济区“可选择用地”的探索.pdfVIP

面向市场需求的控规弹性策略研究 —— 国内外实践及广州空港经济区 “可选择用地”的探索 李亚洲，刘婕 摘要：随着市场经济的不断深入和新业态的不断出现，源于计划经济的控规已经越来越不能满足市场的多 样化需求，在供给侧改革和持续推进 “放管服”的背景下，研究控规弹性管控策略越来越成为必要。本文 对国内外控规弹性管控的两个典型样本——新加坡 “白地”和厦门“分层次审批”的做法进行了分析及对 比，认为其分别呈现 “用地式弹性”和 “程序式弹性”两种不同的控规弹性策略。在此基础上，文章以广 州空港经济区重点地区控规编制为例，融合新加坡及厦门控规弹性管控经验，提出“可选择用地”的规划 方法，在广州现行控规审批机制框架内适度创新，面向市场需求，在控规弹性策略、技术体系、实施机制 等方面进行了一系列实践探索，有效推动了空港经济区的规划建设，并为国内控规弹性管控提供了有益的 借鉴。 关键词：控制性详细规划，弹性管控，市场需求，可选择用地，广州空港经济区，新加坡 1 引言 随着市场经济的不断深入和新经济业态的不断出现，源于计划经济的控规不断受到市场 的冲击挑战，控规调整频繁。以广州为例，自2011年7月实现控规全覆盖至今，广州市规 ① 委会审议议题中控规调整的内容占近90% 。频繁的控规调整不但增加了行政成本，对于市 场化发展也有较大的阻碍。2016年3月，李克强总理做政府工作报告时提出持续推进 “放 管服”，即简政放权、放管结合、优化服务，助力 “供给侧”改革。在此要求下，优化控规 编审机制，加强控规的灵活性和弹性成为必然。 目前在加强控规弹性，满足市场多样性需求这一问题上，学界和业界已多有尝试。其中 最多的就是土地兼容性的设置，探索同一地块上对多种使用性质选择的可能性 （黄数敏， 2012；李晓刚，2017）；上海、深圳等在规划管理中也有该方面的实践(上海市城市规划管 理局，2011)。2018年4月， 《城乡用地分类与规划建设用地标准 （征求意见稿）》更明确 提出混合用地、用地兼容等概念。但该方法在实践中仍未形成成熟的管控体系，且仍缺乏对 市场、社会等非理性因素的考虑 （黄经南，2014），不能完全适应市场需求。另一种方法则 是通过对控规审批程序进行分层设计 （厦门市规划委员会，2008；毛磊，2014），在土地出 让阶段纳入市场需求，但这种方法增加了控规审批的程序，与简政放权的原则不符。如何设 计出更具弹性、简约可行的管控体系，成为当下控规编制研究的重点问题之一。 本文尝试以新加坡、厦门为两个样本，分析其在控规弹性控制、满足市场需求上的不同 策略模式。并基于此，探索广州 “可选择用地”的做法，以期对控规弹性管控提供出一种可 行的方向借鉴。 2 面向市场需求增强控规弹性的两个样本：新加坡和厦门 新加坡和厦门针对增强控规弹性问题，分别提出了以混合用地为特征的 “白地”模式， 和以大纲、图则两阶段控制为特征的“分层审批”模式，均较好的响应了市场需求，提供了 两个典型样本，下面将对其模式进行分析对比。 2.1 新加坡 “白地”：开发商可在允许范围内弹性调整用地功能 2.1.1 白地的概念：一种土地混合利用模式 新加坡总体规划 （相当于国内的控规）刚性极强，为了满足市场开发需求和土地的最大 化开发，白地(White Site)由新加坡市区重建局(URA)于1995年提出并开始试行 （孙翔， 2003）。白地包括两种利用方式，一是在总体规划中规划若干专门的地块作为白地，可兼容 发展多类功能 （目前包括居住、商业、办公、酒店等9类可选功能）。二是在其他用地类型 中规划一定比例的白色用途功能 （即除主导用地性质外，还规划一定比例的混合用地），如 在一类产业用地 （B1）的基础上，新增 “一类产业白地 （B1-W）”等。 2.1.2 白地的规划控制：弹性功能+规定性指标 白地的用地性质体现了白地的灵活性，注重混合功能和弹性，可以选择9类可选功能中 的一种或几种，这是白地的核心控制思想。此外，白地对部分指标进行了严格的刚性控制， 包括用地面积、最大容积率、最大总建筑面积、建筑高度等。另外，特定用地类型中若规划 白色用途功能，则白色用途功能一般不超过总建筑面积的40%。 表1 新加坡 “白地”地块招标技术指标表 （滨海湾某地块） （黄经南，2014） 参数 规定/要求 地块名