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新时期既有住宅增设电梯规划管理实践的经验与思考 ——以南京市为例 周洋岑，黄姝 摘要：当前我国已逐步迈入老龄化社会，改善、改造既有住宅，使之能够满足老龄人口的生活需求，是当 前刻不容缓的重要社会课题；这一背景下，既有住宅增设电梯成为一种新型而迫切的规划建设需求。本文 认为当前既有住宅增设电梯面临着限制性物质环境与复杂利益关系的双重约束，如何在规划管理工作中破 解双重困境应当成为推进增梯工作的关键；随后本文对既有住宅增设电梯工程的性质进行了解读，认为其 兼具“个人行为-公共事务”的双重属性，因此政府在该项工作中应当兼顾公益与尊重个人的双重要求；最 后本文以南京市的增梯实践经验为例，分析介绍了在既有住宅增设电梯规划管理工作中如何通过创新管理、 技术管控与引导协调破解困境，以期为类似工作提供一定参考与借鉴。 关键词：既有住宅增设电梯，规划管理，实践，南京 1 背景 1.1 存量时代对城市规划管理工作的新要求 当前我国处于经济社会发展转型的关键时期，城市建设发展从片面追求规模的增量时代 向提升城市建设发展水平的存量时代转变。这对规划工作提出了两点新的要求。 一是规划管理工作的内容从关注增量增长转向关注存量更新与修补。随着国家增长方式 的转变与我国经济社会发展阶段的变化，大部分城市也逐步转变以扩大城市规模为主要目的 的发展思路，转向提升城市存量空间的品质提升与高效利用。相应地，城市规划管理工作的 重心也逐步从关注新增建设需求转向重视对存量空间的修补与提升。 二是规划管理工作的方式更为精细化。随着规划管理工作的重心转移，增量时代大刀阔 斧的工作方式逐步显示出不适应性。相较新增用地开发，存量空间的更新修补面临着更为艰 [1] 巨的外部环境与更为复杂的利益关系，要求细致地调查研究、精细化的制度设计 以及灵活 多样的工作方式。 1.2 老龄化时代城市规划管理工作的新应对 当前我国已逐步迈入老龄化社会，规划管理工作需要切实应对我国社会结构发展出现的 新趋势。以南京为例，2017 年南京市60 岁以上人口占比为21.6% （图1），远超联合国规定 的10%的老龄化社会标准；据不完全统计，当前南京老城范围内2000 年前建设的住宅中， 家有60 岁以上老人比例已接近80%，70 岁以上的老人也人数众多。当前居家养老、社区养 [2] 老依然是我国养老的主要形式 ，改善、改造既有住宅，使之能够满足老龄人口的生活需求， [3] 是当前刻不容缓的重要课题 。而这当中，既有住宅增设电梯是当前最为迫切的适老化改造 需求。 图1 2015-2017 年南京市人口年龄结构 2010 年前后全国各省市相继出台关于既有住宅加装电梯的工作办法，近年来，各地的 试点与实践也在逐步展开 （图2）。南京市玄武区作为南京市增梯工作的先行区域，从2016 年12 月开始开展既有住宅增设电梯工作，截止至2018 年5 月审批增梯案件800 余件，发放 建设工程规划许可证630 件，在此过程中积累了大量的实践经验。 图2 2008 年以来各地关于既有住宅加装电梯的政策 2 既有住宅增设电梯的双重困境 既有住宅增设电梯作为一项全新的规划管理工作类型，在实践中面临着设计施工与审批 管理上的种种困境。这是由增梯工作涉及的现实物质环境与复杂利益关系导致的。 2.1 老旧小区现实物质环境为方案设计带来极大难度 现阶段最具增梯需求的既有住宅多建设于20 世纪90 年代，囿于时代局限性，大部分老 旧小区在设计之初未能预见到增梯需求的产生，导致当前居住区的现实物质环境为电梯的设 计与施工带来了极大的难度。 2.1.1 建筑密度大、通道狭窄，空间设计局促 空间不足是增设电梯面临的最大现实问题。大部分老旧小区的原有建筑密度较大，增设 电梯后势必进一步缩减建筑间的间距，可能对北侧住宅住户尤其是低层住户的日照产生一定 影响；同时老旧小区原有道路多较为狭窄，随着私人汽车的普及，大量公共通道与宅前绿地 被用作停车，导致小区内部空间更为局促，为电梯设计设置了更为严苛的空间限制条件。 2.1.2 建筑老