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城市总规中区域关系与目标定位评估探讨 ——以山东省济南市为例 邢栋，王骏 摘要：总体规划全面改革使得总规评估的地位和作用得到进一步提升。 “全球化”与我国渐进的区域开放 和开发政策相伴，城市充分整合周边资源融入区域发展战略，参与全球竞争已是必然选择。如何在宏观区 域层面厘清与区域内各城市的发展关系、研判城市发展目标定位，是制定城市发展战略的首要关键。本文 以济南市区域关系与城市发展目标定位评估为例，详细阐述该项规划评估的理念、内容和评估方法。以规 模性评估与功能性评估、属性分析与网络分析、实施性评估与趋势性评估并重为特点，从城市发展规模与 质量、城市群空间组织、城市核心功能四个方面，理顺与区域内各城市的发展关系、研判城市发展目标定 位，评估济南发展定位未来适应性，为完善城市总规实施评估工作提供经验借鉴。 关键词：规划实施评估，区域关系与目标定位，济南案例 新时代，党中央对治国理念和发展模式的认识发生了重大变化，即强调战略引领、重视 生态保育、提倡存量更新、关注人民获得感等 （马璇，郑德高，孙娟，张一凡，2017），城 乡规划作为城乡治理的公共政策作用不断强化，并呈现由规模扩张为主的 “目标蓝图规划” 走向以提升发展质量为主的 “过程规划”（赵民，汪军，刘锋，2013）。总规改革不断深入， 强调编制新一版总体规划要“全面分析和评价现行城市总体规划实施情况”并建立“一年一 体检，五年一评估”规划评估机制，评估作为公共政策的关键环节地位与作用空前强化。总 体规划的战略性地位决定了战略性评估是总体规划实施评估的核心内容。而“全球化”与我 国渐进的区域开放和开发政策相伴，城市充分整合周边资源融入区域发展战略，参与全球竞 争已是必然选择。如何在宏观区域层面理顺与区域内各城市的发展关系、研判城市发展目标 定位，是评估与制定城市发展战略的首要关键。本文以济南市区域关系与目标定位专题评估 为例，详细阐述该项规划评估的理念、内容和评估方法，为完善城市总规实施评估工作提供 经验借鉴。 1 评估框架的构建 1.1 研究目的 本专题作为 《济南市城市总体规划 （2011-2020年）》实施评估专题之一，研究目的包括 以下三个方面： 1）通过研究济南所在不同层次区域中的城镇空间组织特征与趋势，从而识别济南在区 域中的地位现状及发展趋势。 2）通过对比济南在区域中的地位现状与 《济南市城市总体规划 （2011-2020 年）》（以下 简称“11版总规”）提出的城市发展目标、城市性质和职能，从而评价“11版总规”相应规划 内容的实现程度与实现质量，总结规划实施成就与问题。 3）通过分析现状及未来大环境的变化，从而评估“11版总规”的未来适应性，并以此为 基础，为未来发展战略及新一轮总体规划编制提供支撑。 1.2 评估方法 从宏观区域尺度出发，对国家区域发展及山东省省域、济南都市圈等多维尺度空间的现 状特征问题与趋势进行判断，运用定性结合定量的分析方法，从城市发展规模与质量、城市 群空间组织、城市核心功能四个方面，理顺与区域内各城市的发展关系、研判城市发展目标 定位，评估济南发展定位未来适应性。 1.3 评估框架 2 济南在大区域中的地位识别 重点从全球、全国、环渤海地区三个层次研判济南在大区域中的地位，山东省、省会都 市圈层次在后文进行具体论述。 2.1 全球地位：依托山东半岛整体发展，参与全球经济活动的范围和层次不断提 升 2016年首次进入GaWC 榜单，360 座城市中排名第220，处于“高度自足城市”层级第 7 名，中国城市排名第20。沿海开放城市、省会和副省级城市或依托门户优势或依托资源控 制优势不断提升参与全球经济活动的范围和层次。需要指出的是，这两种优势的发挥有赖于 城市所在区域的协同与整体发展。 表 12000-2016 年GaWC175全球顶级生产性服务业网络联系度城市排名 数据来源：拉夫堡大学 GaWC 团队网站 http://www.lboro.ac.uk/gawc/ 2.2 全国地位：规模性排位整体下降，全国城市网络中地位突出 从经济、人口、区域城市网络三个方面，解读济南在全国城市及可比城市中地位，主要 关注济南在各比较指标上的全国排名，以及在可比城市中的排名。可比城市选取全国直辖市、 省会、副省级城市，共31座。 2.2.1 济南市经济、人口规模增速趋缓，排位双重