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从总规实施评估看规划实施机制建设—— 以普洱为例1 王伊倜，张舰，唐轩，王熙蕊，胡毅，窦筝 摘要：在建立空间规划体系、推进治理能力现代化的背景下，本文试图借助总体规划实施评估，对规划实 施机制的建设进行探讨。本文以云南省普洱市为例，对现行总规进行了一致性和实施绩效的评估，阐释了 规划实施过程中出现的主要问题，针对规划实施机制的建设尝试给出建议，以期加强规划编制的科学性和 规划实施的有效性，同时希望针对普洱的规划实施机制建设的讨论对其他城市也有所启示。 关键词：规划实施机制，总体规划实施评估，普洱市 1 引言 我国进入全面深化改革的转轨时期，党的十八届三中全会提出 “建立空间规划体系”、 “推进国家治理体系和治理能力现代化”，其中以“权界清晰”为目标的机制建设是这一改 革阶段的关键内容之一 （高洁，刘畅，2018）。从2011年开始总体规划编制就从“明晰政府 事权、推行弹性的和适应存量规划的编制方法”等方面进行了创新和改革，2016年全国城 乡规划改革工作召开，提出从规划编制、规划审批和规划实施监督三个方面进行系统改革， 2017年开展了省市总体规划编制改革的试点工作。一方面，在国家建构空间规划体系的宏 观背景下，城市总体层面的规划是涉及空间战略发展的全局性规划，城市总体规划作为指导 城市发展的重要公共政策，在中国城乡规划体系中发挥了关键性作用。另外一方面，脱胎于 计划经济体制的总体规划编制方法已无法适应新形势下的规划目标和要求 （董珂，2014，杨 保军 等，2016）。 实施机制是为了保证政策目标实现而采取的多重手段，在市场经济下，需要特定的实施 主体综合运用法律手段、经济手段、行政手段和技术手段，形成合力促成目标实现。规划实 施机制是规划文本走向实际的关键环节 （汪劲柏，2017），很多学者从规划实施机制角度讨 论了总体规划的有效性问题 （张昊哲 等，2010；李晓江 等，2011；赵民，郝晋伟，2012； 杨保军，陈鹏，2015）。还有部分学者指出规划实施是反映政府治理能力的重要标志，因此 规划实施机制不应限制在规划行业内讨论，而应该从政府管理的角度进行更宏观层面的探 讨。姜佳莹等 （2017）认为规划实施机制应当包括四个层次，即制度保障、资源配置、激励 机制和具体抓手；陈宏军、施源 （2007）和朱杰、吴新纪 （2017）则从政府运行、城市运营 角度对规划实施机制进行了探讨。总体规划实施评估是实施机制的重要组成部分，是建立“规 划编制-规划实施-规划评估”反馈机制的重要一环，也是空间规划体系构建中强化总体规划 可实施性、提高政府治理能力的关键内容。但是，目前实践中的总体规划评估主要目的表现 为“论证总规修改必要性”，甚至成为地方政府改变既定规划的“合法化手段”（陈有川 等， 1 选题领域：基于可持续性原则的多尺度城乡规划评估体系和方法研究 2013，屠李 等，2016），很多学者和规划工作者也批评这种规划实施评估为“假评估”、“伪 评估”和 “走过场式评估”（郑德高，闫岩，2013，马璇，张一凡，2016），没有对增强总体 规划有效性、提高总体规划编制科学性起到作用。本文结合在云南省普洱市进行的总体规划 实施评估实践工作，试图对规划实施机制的建设进行探讨，从而对增强总体规划实施有效性 提出建议，并希望对其他城市有所启示。 2普洱城市总体规划实施评估 2.1 评估对象和技术路线 普洱市位于云南省西南部，分别与缅甸、越南、老挝三国交界，国境线全长486.29公 里。全市面积45385平方公里，是云南省土地面积最大的辖区，其中山区面积占98.3％， 坝区及河谷面积仅占1.7％。普洱市下辖一区九县，政府驻地思茅区。普洱市资源禀赋条件 非常好，森林覆盖率达到68.7%，分布着 个自然保护区，矿产和水电资源都很丰富，也 16 是全国首个绿色经济试验示范区。普洱市共编制过三版总体规划，本研究涉及的评估对象是 现行总体规划 （即 《普洱市城市总体规划 （2011—2030年）》）的实施情况。现行总体规划 提出，规划市域总人口远期为318.0万人，市域城镇化水平为58.0%，中心城区城市建设用 地面积为4944.72公顷。 研究对普洱现行总规实施情况进行了前后一致性评估和实施绩效评估 （Alexander， 2009），对总规的用地实施情况和机制建设情况进行了分析，在此基础上利用问卷调查获知 了公众对于总体规划的认知程度和对实施的满意程度。