057.控规调整的实践困境与制度机制探索.pdfVIP

控规调整的实践困境与制度机制探索1 衣霄翔，苏万庆 摘要：控规调整是控规实施过程中弹性的纠错、适应和优化机制，但在实践中却常常带来很多消极影响。 本文从控规调整的实践困境入手，以一项案例研究的结论为依据，在分析导致消极实施效果产生的制度症 结并将其归结为各参与者之间“失衡的权责关系”后，以明晰和实现良好的权责关系为中心思路探索了制 度机制层面的解决途径，并针对对控规调整起到关键作用的三个管理环节 （论证、审查和决策）提出了相 应的制度机制建设方案。 关键词：控制性详细规划，管理，论证，审查，决策，权责关系，实质内容 1 引言 控制性详细规划 （简称 “控规”）调整是控规管理中的弹性实施机制，建立这一弹性机 制的“原旨”是 “好”的，不论是修正原有的不足，还是适应变化的需求，控规调整应是一 剂令控规更好地得以实施的 “优化剂”；然而，控规调整的 “实施效果”并不一定是 “好” 的，不论是调整结果可能引发的危害性，还是调整过程中可能出现的不公平、不公正现象或 有损规划权威性、严肃性的情况，控规调整还是一把极有可能产生消极影响的 “双刃剑”。 [1] 但是，不论是从控规自身不可避免的局限性（有限的科学性和难以预料的市场需求）来看 ， [2] 还是借助美国区划变更的发展历程 （始终存在）去审视控规调整 ，都可以肯定，控规调整 这一弹性机制的存在是不可避免的，甚至是必要的，只是在不同发展时期的形式、作用和影 响会有所不同；于是，不论是就其存在的积极意义，还是论其产生的消极影响，在对待控规 [3] 调整这一管理事务的态度上，便不能以一种 “临时”的存在去认识它 ，相应地，以这个认 识为前提去思考它的制度问题，便也不能以“取缔”的方式去建构制度，而应是通过制度的 完善与创新去令控规调整产生更加积极的实施效果。本文从控规调整的实践困境入手，分析 问题和症结，并探索相应的制度机制方案。 2 实践困境：广泛的消极影响 [4] 李浩 对控规调整容易产生的一些共识性的消极问题进行了归纳，一是以“增容”为主 导的调整可能引发城市人口、环境、公共设施和基础设施建设等方面的一系列问题，表现为 环境容量、交通压力、基础设施承载力、公共设施服务水平等；二是调整可能对业主、周边 群众或整个城市形象造成 “隐形伤害”，影响社会公平与公正；三是控规调整这一机制会导 致建设单位 “相互攀比”、“不正当竞争”，造成恶劣的社会影响；四是在大面积的控规调整 取代原有控规的趋势下，控规编制的“低质量”和控规调整的“高频率”可能形成恶性循环； 1 中央高校基本科研业务费专项资金资助项目 （项目编号：HIT.NSRIF.201839）“控规调整的管理体系与方 法研究” 五是频繁的控规调整工作会影响到规划管理工作的严肃性与稳定性。 [5] 根据一项关于控规调整的案例研究 ，可以从调整的结果和过程两方面具体考查这些消 极影响。从调整的结果来看，控规调整中可能存在 “不合法”与 “不合理”情况，在该案例 中，前者表现为不符合规定的指标上下限和调整幅度问题，后者表现为由居住人口提高所导 致的设施配建和交通供给问题、以及由用地功能改变导致的功能使用不合理等问题。而且， 根据更多的案例信息发现，类似这些不合法与不合理问题的存在并非特例，而是比较容易出 现的情况。借助调整，需求者可以通过更高的开发量获得更多的经济利益，也可以令开发项 目得以更顺利的实施，但是，以那些不合法与不合理情况的存在为代价去实现调整，带来的 消极影响是广泛的，而且是不公平的，因为这些问题往往伤及的是开发项目未来使用者和被 调整用地周边公众的利益。 ① 更令人担忧的是，对于许多城市而言，控规调整所涉及的项目都以经营性项目为主导 ，