003.建立存量发展的空间治理秩序 ——以深圳法定图则制度为例.pdfVIP

建立存量发展的空间治理秩序 —— 以深圳法定图则制度为例 王承旭 摘要：本文分析了近20深圳年法定图则的运行环境，总结了其 “建成区上编规划”的典型特征，指出多样 化的土地流转政策、共享式的利益分配机制和 “路径式”的规划编制方法三者协同互动、共同形成的深圳 存量发展空间治理秩序，保障了深圳法定图则制度的顺利运行和城市的长效增长。二十年来深圳法定图则 编制及管理方面的创新和实践，对于未来我国更多城市进入存量时代后，控制性详细规划的编制、管理及 实施，具有重要的借鉴意义。 关键词：法定图则，存量发展，土地流转，利益共享，路径式规划 1979年深圳经济特区成立后，即启动了大规模、快速的特区开发建设，19年后的1998 年，为加强规划管理，《深圳市城市规划条例》颁布实施，确立以法定图则 （在规划体系中 对应控制性详细规划）制度为核心的城市规划管理体系，深圳法定图则编制正式起步。此后 又经过20年至2018年，深圳累积完成260余项法定图则规划成果的编制、审批和发布 （包 括部分地区的法定图则修编），基本覆盖了1000平方公里左右的全部规划建设用地。 由于法定图则制度建立比深圳经济特区成立晚近20年，使得深圳法定图则从一开始即 具有明显的“建成区上编规划”的特征，近十年的法定图则编制地区更是多为90%以上的高 度建成区，是典型的存量规划，需考虑的现状要素极多。一方面，在早期快速发展过程中， 在政府分阶段征转原集体用地的同时，原特区外村镇集体在巨额的土地及建筑空间租金回报 吸引下自行开发或合作开发建设其集体用地，出现了一定规模的违法用地及违法建设，形成 政府统一供地渠道之外事实存在的另一供地渠道，法定图则编制时面对的权属异常复杂，盘 活这些土地和建筑纳入统一规划建设需要特定的政策路径。另一方面，深圳地处东南沿海及 市场经济前沿地区，企业及居民商业意识强、维权意识高，法定图则编制需协调的利益诉求 多样，单纯单向度的规划意见征询很难适应权益主体具体要求。 针对上诉土地权属复杂、利益诉求多样的特点，深圳从法定图则编制和管理的一开始即 努力摆脱单纯的规划技术思维，始终结合现状土地和建筑物建设实际和权属情况，致力协调 政府、用地权益人及广大市民多方诉求，通过创新存量土地流转政策、建立存量开发利益共 享机制、优化法定图则规划编制方法，逐步建立起适应存量发展的 “城市空间治理秩序”， 以有限的城市空间支撑了40年城市健康发展，近年更是在不完全依赖土地扩张前提下实现 了存量条件下的长效增长。 1 多样化的存量土地流转政策 面对城市存量发展面临的土地和空间资源瓶颈，为盘活各种类型纷繁复杂的存量用 地，在开展了城市发展单元、容积率调整通则和规划发展单元等实践后，按照国土资源部 和广东省政府联合批复 《深圳市土地管理制度改革总体方案》和广东省“三旧”改造政策指 引相关要求，2009年后，深圳陆续施行城市更新相关办法及相关细则、启动土地管理制度 改革综合试点、出台已批用地调整规划条件的指引，逐步建构起适应存量发展的土地流转制 度。 1.1 扩大城市更新适用范围 在快速、稳定的城市发展过程中，深圳城市财政实力及基础设施投入能力大幅提升，公 共服务设施、道路交通设施及市政基础设施得到持续改善，城市总体支撑能力大大提高。然 而，由于城市总体建设用地扩展余地不大，部分存量用地特别是原村镇集体自行开发建设的 用地，从布局结构、配套水平及集约程度等方面都制约了土地效益的发挥，城市长效增长乏 力，亟需进行更新改造，以盘活存量用地。 按照现行土地管理要求，原村镇集体自行开发建设用地属于历史遗留问题用地，需先行 理清产权关系、收归国有后公开出 让，才能实施规划建设，原权益人 利益缺乏保障，改造阻力较大。2009 年，在广东省 “三旧”改造政策指 引下，深圳明确了通过市场运作， 可采用70%以上产权相对明晰的用 地搭配30%以内历史遗留用地的方 式，完成遗留用地处理、统一拆迁 并纳入国有储备用地，再提供一定 比例的公益性用地后，其余经营性 图1:深圳历年城市建成区面积与法定图则规划覆 盖面积增长示意图 用地协议出让给原权益人的方式启 动城市更新。近年又结合实际将城市更新项目中产权明晰的用地比例门槛调整为60%，大大 调动了市场主体及原村镇集体更新改造的积极性，有效盘活了部分低效利用的存量土地。