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厦门市生态控制区建设管控策略研究 周晓然，魏立军，李晓刚，叶嵩 摘要:厦门市通过 “多规合一”工作划定了生态控制区，出台了《厦门经济特区生态文明建设条例》、《厦 门市生态控制线管理实施规定》等政策法规。但这些政策法规偏重于整个生态控制区的划定与管控，生态 控制区内部的建设管控仍存在许多问题，包括各类要素管控边界不统一、管辖部门各自为政、管控权限交 织，现状建设用地处置方式不明确，新增建设项目缺乏明确的准入机制等问题。文章对相关研究及地方实 践进行分析总结，提出厦门市生态控制区内建设管控策略：①生态控制区分级划定与管控，实现 “划管结 合”；②对于现状建设用地采取分类分区处置，实现 “控用结合”；③对于新增建设用地采取分级分类准 入，实现 “刚弹结合”。 关键词:生态控制区，建设管控，生态保护，厦门市 十八大以来，以建设美丽中国为目标，中央正加快推进生态文明体制改革，强调把生态 ① 文明理念和原则全面融入城镇化建设全过程，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系 。 2017 年，住建部新一轮城市总体规划试点明确要求转变以往重建设轻保护的发展理念，重 点关注生态空间的保护与开发管控，实现全域统筹发展。划定城市生态控制区是我国新型城 [1] 镇化及生态文明建设的一项重要举措 。城市生态控制区是为了保障城市基本生态安全，维 护生态系统的科学性、完整性和连续性，优化国土空间格局，在尊重城市自然生态系统和合 理环境承载力的前提下，划定的重点生态保护要素的范围界线，线内区域即为城市生态控制 [2] 区 。 目前厦门市通过“多规合一”划定了生态控制区，出台了《厦门经济特区生态文明建设 条例》、《厦门市生态控制线管理实施规定》等政策法规，规范生态控制区的规划与建设管理。 但是厦门市当前的政策法规侧重于生态控制区整个区域的划定与管控，对于生态控制区内部 的各类生态要素及各类开发建设的精细化管控不足。使得生态控制区内的建设管理出现诸如 各类要素管控边界不统一，管辖部门各自为政、管控权限交织，现状建设用地处置方式不明 确，新增建设项目缺乏明确的准入机制等问题。在此背景下，厦门市迫切需要强化生态控制 区内的建设管控，探索全域管控、城乡统筹的城市管理策略。 1 厦门市生态控制区内建设管控困境 1.1 现有管控依据 2014 年，厦门市出台地方法规 《厦门经济特区生态文明建设条例》，明确生态控制区的 管理主体、管控规则和管控边界，从大原则上对生态控制区管理进行把控。2016 年出台的 《厦门经济特区多规合一管理若干规定》明确了生态控制区的管控规模，规定城市开发建设 不得突破城市开发边界范围和规模。同年，厦门市制定 《厦门市生态控制线管理实施规定》 （后简称 《实施规定》），明确了生态控制区的生态组成要素，用于指导生态控制区的划定、 调整与管理 （图 ）。 1 根据 《实施规定》，生态控制区的划定范围包括生态公益林地、基本农田、水系、水源 保护区、自然保护区、水源涵养区、水土流失重点预防区、风景名胜区，以及其他为维护生 态系统完整性需要进行严格保护控制的区域；生态控制区调整涉及生态保护红线、基本农田、 生态公益林地、水源保护区、风景名胜区的，应征求各相关主管部门意见，按照相关法律法 规要求进行调整后再进行生态控制区范围调整。 图1 厦门市生态控制区划定范围 资料来源：《厦门经济特区多规合一管理若干规定》 1.2 建设管控存在的问题 1.2.1各类生态要素管控边界不统一 厦门市生态控制区是由多个部门协同划定的，因此生态控制区的边界具有高度共识，但 是线内各类要素的用地分类标准各部门表述不一。比如在土地利用总体规划中认定为园地， 但是林业部门却认定为林地。 同时，生态控制区内空间管理主体众多，对于不同的生态要素一直采用垂直式、各自为 政式的管理模式，各管理主体管辖的生态要素在空间上存在重叠，管理权限互相交织，管理 标准互不兼容。而且规划部门以城市建设用地管理为主，对生态空间的管控常作留白式处理， 造成城市建设扩张常以侵蚀生态空间为代价。 1.2.2现状建设用地减量实施压力大 一是厦门市生态控制