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“协同”与 “融合”：基于空间规划体系的 专项规划探索 沈锐，范小勇 摘要：随着我国法制体系建设和政府职能改革的不断深入，行业主管部门编制专项规划热情高涨。但是由 于专项规划法律地位不清晰，与城市规划关系不明确，造成专项规划难以落地和 “专项规划肢解城市总体 规划”的现象。本文以天津市医疗卫生机构布局规划为例，分析了专项规划的地位和作用，从建构空间规 划体系的角度提出了专项规划与法定城市规划体系协同与融合的思路，并提出了具体的操作方法。 关键词：专项规划，空间规划，城市总体规划，控制性详细规划，医疗卫生机构布局规划 长期以来，城市专项规划是作为城市总体规划的附属出现的 ，其主要作用是深化和落1 实城市总体规划的技术手段 、编制控制性详细规划编制的依据，是城市规划编制体系的组2 成部分。随着我国法制体系建设和政府职能改革的不断深入，除城乡规划管理部门外，其他 的行业主管部门也依据相应的法律法规规章组织编制部门行业专项规划。但是，由于专项规 划编制主体的多元性和部门利益性，再加之专项规划编制内容和深度的不规范、与城市规划 体系的关系不明确，常常造成专项规划难以落地和 “专项规划肢解城市总体规划”的现象。 任何行业的发展都不可能脱离空间而独立存在。按照国家关于建立新型空间规划体系， 推进规划体制改革，实现“一张蓝图干到底”的总体要求，专项规划必须纳入到空间规划体 系中加以审视，理顺与城市总体规划、控制性详细规划等空间性规划的关系，做到空间的协 同与融合，以适应我国空间规划体系建构的要求。本文以城市公共设施类中的医疗卫生设施 布局专项规划的编制为例，探讨城市专项规划编制转型的思路。 1 城市专项规划的地位作用与实施困境 1.1城市专项规划的法律地位分析 1.1.1城市规划体系内的专项规划 根据 《城乡规划法》，城市规划包括 “城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村 庄规划”。根据现行的《城市规划编制办法》，城市总体规划中应当包括城市基础设施和公共 服务设施等专项内容。因此，在我国的城乡规划法制体系中，城市专项规划是作为总体规划 的附属出现的，主要通过城市总体规划发挥作用，单独编制的专项规划并没有独立的法律地 位。 1.1.2其他法律法规中的专项规划 根据法律法规规章，除城乡规划主管部门外，其他各个行业主管部门也具有组织编制部 门行业专项规划的权利。以天津市为例，在国家部委和地方法律法规规章中，明确提出要求 编制专项规划的有52项，如 《义务教育法》第十五条规定 “县级以上地方人民政府……制 定、调整学校设置规划”，《国务院办公厅关于印发全国医疗卫生服务体系规划纲要(2015— 2020年)的通知》中要求 “直辖市政府同时承担省、市两级政府职责，负责制定本市医疗卫 生资源配置标准，研究编制全市区域卫生规划并组织实施。”这些专业部门编制的专项规划 是有其独立的法律地位的。 1.2城市专项规划的作用分析 1.2.1行业主管部门依法管理的依据 随着我国城镇化的加快推进，规划受到了前所未有的关注和重视。许多行业主管部门都 从行业发展的角度，编制行业和部门的专项规划 （也有称之为“专业规划”）。这些专项规划 依据本行业的专业技术规范，符合各部门和行业的职能，是本行业发展的指南，更是行业主 管部门依法管理的依据。 1.2.2行业设施进行空间预留的依据 城市发展和建设过程中，需要对城市的各项建设设施进行合理布局和空间预留，满足行 业发展对空间设施的需求。过去，这项工作是通过城市规划的空间管控体系实现的。但是， 受到城市总体规划和控制性详细规划的编制重点、规划编制人员行业知识的储备等多方面因 素的制约，往往不能满足行业对空间设施的需求，常常出现空间预留不足的现象。因此，通 过专项规划的编制，充分考虑行业发展的需求，对各项行业设施进行空间预留，成为各行业 主管部门争相编制专项规划的主要原因。 1.2.3提高城市规划科学性和可操作性的依据 城市总体规划是全局性、综合性规划，在城市发展中起到战略性引领和刚性控制作用。 城市总体规划中的专项内容相对宏观，难以指导控制性详细规划的编制。为了深化落实城市 总体规划，指导控制性详细规划编制，在城市总体规划编制完成后，往往需要按照控制性详 细规划编制的需求，编制一系列的专项规划。 1.3城市专项规划的实施困境 1.3.1地位关系不清晰造成规划冲突 从法律地位上看，在城市规划体系中，专项规划的法律