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北京市产业疏解对人口疏解带动的成效思考 胡腾云 摘要：北京市非首都功能疏解中的一项重要内容是以产业疏解带动人口疏解，但该政策的成效目前仍没有 成型的定论。本文基于人迹地图时空行为规划分析平台中的人群分析和锚点分析对这一问题进行了研究， 发现北京市重点疏解的产业领域所带来的人口疏解效果不是很突出。从事一般性制造行业的人员更愿意停 留在被疏解产业区域附近；从事批发零售业行业的人员流动性较强，较大可能离开原有被疏解市场周围区 域但离开北京的可能性不大。不同行业人员在产业疏解过程中的停留选择可为后期疏解腾退土地的再利用 提供思路。一般性制造业疏解区域的腾退土地有条件快速实现产业升级转型，批发市场疏解区域的腾退土 地可赋予非产出型、用以保障首都核心功能的土地性质。研究在发现客观政策实施与主观停留意愿间的差 距可能会阻碍产业疏解的效果的基础上，探索了产业疏解带动人口疏解在成效方面的政策意见。研究建议 在疏解非首都功能的过程中，加快对京津冀中小城市的发展扶持，缩小城市间差距，使中小城市在承接疏 解产业的同时能吸引就业人员定居。 关键词：非首都功能疏解，人口疏解，腾退土地再利用，时空间行为，人迹地图 1 引言 根据最新的“世界城市化展望”(World Urbanization Prospect) (2014), 当前世界城 市人口数量已经超过农村。这种趋势在今后半个世纪内将继续保持。到20 世纪中叶， 全球的城市人口比例将达到67%。中国城镇人口的比例从 1982 年的20%上升至2014 年的50%以上(United Nations, 2014)，城镇人口已经超过了农村。伴随着“新型城镇 化”浪潮，我国经历了历史上规模最大、速度最快的城镇化进程 （Wang et al., 2012） 在城镇化带来经济腾飞和生活便利的同时，也带来越来越多的“城市问题”，例如城 市局地气候变化(Georgescu et al., 2014)，城市水资源短缺(McDonald et al., 2014)， 城市公共卫生问题(Gong et al., 2012)，城市能源短缺(Zhang et al., 2013)，城市环境 污染(Zhang et al., 2012)等。 作为超大城市，北京所面临的 “城市病”尤为严重，为建设国际一流的和谐宜居之都， 保障政治中心、文化中心、国际交往中心和国家创新中心的有效运转，中央决定疏解北京部 分非首都功能。2015年中央政治局会议审议通过的 《京津冀协同发展规划纲要》，把推动京 津冀协同发展确定为一项重大国家战略，其核心是有序疏解北京非首都功能，调整经济结构 和空间结构，并把2020 年北京常住人口规模控制定位在2300 万。2017 年 《北京城市总体 规划 （2016年—2035年）》坚持抓住疏解非首都功能这个”牛鼻子”，紧密对接京津冀协同发 展，着眼于更广阔的空间来谋划首都的未来。就非首都功能疏解对象看，现在北京市政府及 社会市场两手用力，分领域率先实施一批有共识、看得准、能见效的疏解工程。一是不符合 首都城市定位的产业，主要包括高消耗、高污染、附加值较低的一般性制造业，以及附加值 较高但北京不具优势的制造业等；二是区域性物流基地、区域性专业市场等部分第三产业； 三是部分教育、医疗、培训机构等社会公共服务功能；四是部分行政性、事业型服务机构， 尤其是二环以内的行政辅助服务功能。 北京作为首都，是人口城镇化最高端的吸附点，具有强大的磁吸效应，必然成为人口流 动和人口聚集的重要节点 （张伊娜，2010）。政府与社会都期望通过不断加快、加大的非首 都功能疏解进度和力度，加强人口规模的调控。人随产业走，即通过产业疏解带动人口疏解， 期望京津冀区域产业结构和功能调整配置对人口流动和就业产生一定影响。但在人口流动越 来越自由的时代，对于产业疏解带动人口疏解的调控政策预期还需要做深入剖析。 2 北京市产业结构调整进程 疏解北京非首都功能是落实京津冀协同发展国家战略的重要内容。在这一过程中面临着 一系列复杂的矛盾。在坚持疏控并举、推动疏解过程中，既要严控增量，又要加快疏解存量。 增量方面，严格实行减量规划，对新增用地和新增产业形成严格约束；存量方面，加快腾退 空间的管控，明确疏解腾退空间优先用于保障中央政务功能。 北京市采用“控增量、疏存量”并举的策略，通过“禁、关、控、转、调”五种方式完成疏 解非首都核心功能的目标，2015年8 月北京市公布了 《北京市新增产业的禁止和限制目录 (2015年版)》(以下简称