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构建高质量发展阶段的控规2.0 体系探索 —— 以杭州控规改革为例 汤海孺，洪田芬 摘要：我国经济社会由高速增长阶段转向高质量发展阶段，城市开发的核心思路也由规模扩张向品质提升 转变，开发与保护并重。控规作为政府控制和引导城市土地开发最直接的管理工具，既是政府社会治理能 力提升的重要手段，也是空间价值提升、土地资产增值的重要工具。其核心工作目标将由均等化标准的底 线管控向差异化供给的发展引导转变。本文以杭州控规改革为例，针对高质量发展阶段的特点，提出控规 体系将呈现四个转型：拓展管控范围，从城市建设用地管控向全域管控转型；提升管控维度，从简单三维 管控向特色体验塑造转型；转变管控重点，从增量管控向存量管控转型；改进编制方法，从孤立单一的编 制模式向开放互动的编制模式转型。 关键词：高质量发展，控规，杭州，转型 引言 中共十九大和中央经济工作会议作出了“中国特色社会主义进入了新时代”的重大论断， 指出新时代我国经济发展的基本特征是由高速增长阶段转向高质量发展阶段，城市发展的指 导思想也应当从围绕经济发展为核心的增量发展转向以人民为中心的提质发展。 控制性详细规划 （以下简称控规）是改革开放后，为适应土地招标出让新方式而进行规 划管理创新的产物，主要任务是将目标导向型的城市总体规划转化为实施导向型的控制规 划，因而成为政府控制和引导城市土地开发、规范建设行为的最直接的管理工具。控规关注 生活、生产、生态 “三生空间”的组织关系，满足经济社会可持续发展的要求。随着中国经 济社会发展阶段特征的变化，控规编制管理体系也应随之迭代升级。本文以杭州控规改革的 探索实践为例，阐述杭州规划从高速增长阶段向高质量发展阶段转型中其控规编制特点和创 新尝试，为构建新时代的控规2.0体系提供思路借鉴。 1从高速增长阶段的控规1.0走向高质量发展阶段的控规2.0 1.1 高速增长阶段的控规1.0体系的特点 我国高速增长阶段的社会主要矛盾是“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产 之间的矛盾”。因此，该时期城市建设的主要任务是拉开城镇框架，满足城镇增量发展、进 一步推动社会生产和经济发展。与该阶段特征相对应的控规 1.0体系，主要关注生活、生产 空间的增量发展。 杭州市2012年完成 《杭州市控制性详细规划技术准则和编制成果规范》（以下简称 《规 范》），是指导杭州市控规编制的纲领性文件，也是控规1.0体系的经验总结。其特点如下： （1）在管控范围上，以城镇建设用地管控为主。目前，杭州市对各分区“控规全覆盖” 的编制与管理要求仅限于城市总体规划所涉及的规划建设用地；《规范》也明确指出，单元 控规包含“单元——街区——地块”三个层次的控制内容，城市总体规划所涉及的规划建设 用地才需要编制街区及地块层次的规划；非建设用地仅需落实范围和单元层面的控制要求。 （2）在管控维度上，主要管控三维物理空间(Space),包括地块层面的用地性质、用地 面积、建筑密度、容积率、适建高度、绿地率、配套设施、出入口方位、停车泊位、用地可 变性、地下空间利用等方面的强制性控制内容。在指标的选择上，基本依照原控规或其他相 关规划并参考同类用地的经验数值确定，形成极其简单的形态指标底线管控要求。 （3）在管控重点上，采取针对增量的底线管控思维。按照公共服务均等化的抽象人均 配套指标，建立开发量与服务配套、基础设施之间的匹配关系。如在街区管控层面，提出住 宅和商业服务业设施合计面积允许提高幅度 （%）指标，即区块商业地产开发上限。该指标 主要依据控规阶段规划公共设施服务配套满足情况进行预判，即以满足底线配套为标准，尽 量提高区域开发强度。 （4）在编制方法上，由于技术手段限制、采取相对传统的编制方法。基本依靠现状调 研、问卷调查、上位规划与相关政策研究等传统的规划手段来进行区域发展研判。控规作为 城市规划体系的末梢环节，缺乏与其他环节的互动性而仅作为落实结果指导实施。 1.2 高质量发展阶段的控规2.0体系思路变革 在高质量发展阶段，社会主要矛盾是“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的 发展之间的矛盾”，核心是面向美好生活的需求升级。与本阶段特征相对应的控规2.0体系， 其关注焦点，在满足底线要求的基础上，应转向“城市功能+空间品质”的提升，即从量的 增长转向质的提升。 （1）在管控范围上，应推动控规从城镇建设用地管控向全域管控转型。高质量发展阶 段，人们