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合理的税权划分是地方税发展的基石 摘要：1994年的分税制改革后，我国中央与地方税权 的划分得到了初步规范，但税权的划分仍然存在着诸多不 规范、不科学、不稳定的因素。我国地方税发展的严重滞 后就是税权划分不合理的一个集中体现。建立规范、科学、 稳定的税权划分模式，对于促进地方税发展、完善分税制、 促进地方经济发展都具有十分重要的意义。 关键词：税权；分税制；地方税 税权(TaxationPower)，是指国家的税收管辖权，即国 家在税收领域所拥有和行使的权力，主要由税收立法权、 税收政策制定权和税收征管权所构成。税权的划分是分税 制财政体制的核心内容，也是作为税权划分结果的地方税 存在和发展的基石。税权划分包括纵向划分与横向划分两 个方面。税权的纵向划分是指在不同级次的同类国家机关 之间，即中央政府与地方政府之间及地方各级政府之间在 税权方面的划分与配置。税权的横向划分是指在相同级次 的不同国家机关之间的税权划分与配置。税权在各级政府 间的配置，形成了具有一定程度集权和分权特征的政府间 税收安排。本文所要研宄的是税权的纵向划分与地方税发 /K N J VK门 /o 一、我国税权划分的现状 迄今为止，我国中央与地方之间、各级地方政府之间 的税权划分尚未建立规范、科学、稳定的机制。 （一）我国税权划分缺乏一个稳定的规则，税权划分 模式不稳定 在法治化水平较高的国家，税权的划分一般通过宪法 予以明确规定，或至少由最高立法机构通过的基本法律予 以规范。我国中央与地方税权的划分不是通过立法形式确 定的，而是由国务院颁布行政法规加以规定，使税权划分没 有一个稳定的规则。严格说来，我国中央与地方税权划分 实际是一个中央与地方博弈的过程。在这个博弈过程中， 博弈双方都会利用体制的漏洞和规则的空隙实现自身利益 的最大化，最终陷入对博弈双方都不利的纳什均衡［①］。 由于中央与地方税权的划分缺乏稳定的规则，使中央有可 能单方面改变“游戏规则”，地方政府也存在着越权的极大 可能性。 （二）中央集权过多，地方越权现象严重 实行分税制财政体制，不仅要求中央与地方政府之间 划分税种，还要求适度划分各自的税权。但从现实情况看， 在分税制新体制下，虽然中央税、地方税己大致明确，地 方税的征管权也基本上下划到地方一级，但税权高度集中 的状况尚未完全打破，由此引致的直接后果就是各地越权 的现象一直不断。在地方缺乏必要税权和地方财政收支矛 盾日益突出的情况下，地方滥用收费权，或越权减免税的现 象非常严重。 （三） 我国政府级次过多，税权难以划分清楚 与市场经济成熟国家相比，像我国这样实行五级政府 级次的国家在世界上是少有的。改革开放以来，我国在行 政体制和政府机构改革方而努力甚多，但成效不佳，尤其 是减少政府级次的改革至今尚未触及。一般地说，政府行 政级次少，上下级政府之间的税权就比较容易划分，而一 旦政府行政级次过多，上下级政府之间税权的划分就非常 困难。1994年我国进行的以分税制为基础的分级财政体制 改革，方向是正确的，但改革不彻底，仅仅初步理顺了中 央与省级政府之间的财政分配关系，但省以下各级政府之 间的分税制体制尚未建立，仍然实行双轨或多轨运行的体 制模式，远未达到改革的目标。 （四） 政府间事权、财权、税权相脱节 1994年，我国实行分税制的目的是在明确划分中央和 地方责权、利的基础上，充分调动中央和地方两个积极性， 实现事权、财权、税权的有机统一。但在分税制改革以后 的实践中，一■方面事权从“中央一省一市_县_乡”向下 倾斜，另一方面税权从“乡一县一市一省一中央”向上层 层集中。这样，在财权与事权极不对称、地方政府入不敷 出、规范的财政转移支付制度尚未建立、地方税权缺位的 情况下，地方政府往往借助于收费来筹集资金。收费的膨 胀不仅扰乱了国民收入的正常分配秩序，而且严重损害了 党和政府的形象。 二、现行税权划分模式下我国地方税体系的诟病 我国1994年实行的分税制，虽使地方税收体系初具雏 型，但从严格意义上来说不是规范、科学、彻底的分税制。 由于1994年的分税制改革是在有限的时间和诸多不利条件 的制约下进行的，在保护地方既得利益的前提下，实行渐 进的体制转换和增量调整，过渡色彩比较浓重，因此难免 存在种种不尽如人意的地方，特别是作为分税制改革的重 要组成部分的地方税体系仍存在许多缺陷，其垢病主要表 现在： （一）地方财权、事权、税权不统一，地方税管理权 限过于集中 实行分税制的目的是在明确划分中央和地方责权、利 的基础上，充分调动中央和地方两个积极性，实现事权、 财权、税权的有机统一。但在实践中，几乎所有地方税收 的法规制定权、解释权、税目税率调整权、减免税权等均 由中央掌握和颁布，地方只享有征收管理权及制定一些具 体征税办活和补充措施的权限。这种以