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我国城市公用事业民营化模式探讨 内容摘要：目前，我国城市公用事业民营化还没有形 成一个稳固有效的模式。本文借鉴国外公用事业民营化改 革的模式，设计出“政府引导+特许经营”模式，认为政府 引导主要从特许经营法律法规体系、运作程序等多方面实 施引导，可依据公用事业项目的不同类型，从而采取不同 的路径实现方式。 关键词：公用事业民营化模式特许经营 综观国外公用事业民营化改革，可以看出各国政府对 公用事业民营化的态度及在改革中发挥的作用不尽相同。 按照政府在改革中发挥作用的不同，公用事业民营化改革 大致可分为四种模式：政府引导型、政府主导型、市场自 由型、委托管理型。虽然国外公用事业民营化改革己经有 了一些比较成功的模式，但是根据我国的实际情况，本文 设计了 “政府引导+特许经营”模式。“政府引导+特许经营 模式是指公用事业的民营化是在政府的法规、管理办法的 引导下，通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者或经 营者，在一定期限和范围内为经营某项市政公用事业产品 或者提供某项服务。 政府引导的内容 （一） 健全特许经营法律法规体系 XX年3月《市政公用事业特许经营管理办法》颁发， 对市政公用事业特许经营制度的实质、特许经营的范围、 特许经营的若干制度等进行了说明，但其中缺乏更细致的 制度规定。我国城市公用事业实行“政府引导+特许经营” 模式，必须出台相关的法规、条例对其引导。 （二） 规范特许经营项目运作程序 我国政府应加强对价格补偿、投资回报机制以及相关 优惠政策的研宄，各行政审批部门也应适度放权，为特许 经营项目运作提供方便，同时加强对城市公用事业特许经 营的规划、领导和组织。政府对特许经营整体规划应包括 两个层面，即行业层面和项目层面。行业层面规划包括研 宄确定具体城市公用事业特许经营的的现状、需解决的问 题、目标和规划、可行的运作模式、政府的主要支持形式 等；具体项目的层次规划，包括特定项目的目标、特许经 营模式、运作的组织和人员安排、操作的时间表、专业性 中介机构的作用、前期运作费用安排等，上述规划将作为 具体项目实施的基础。 （三）完善公用事业市场准入政策 市场准入是城市公用事业民营化的一项非常重要的监 管内容。准入监管主要是限制经营者的过度进入，以保障 社会总成本最小化和资源配置的高效率。政府对公用事业 的准入监管可以采取几种手段：特别许可。对打算进入公 用产业的民营企业在法律上（主要指《反垄断法》）一般被 禁止的行动，政府可视具体情况对其予以有限的解除，具 体形式可包括颁发许可证、特别的许可文件等；注册制度 政府主管部门对申请进入有关产业的民营企业的资格进行 审查，然后通过履行有关工商注册程序，允许民营企业进 入，如果其不具备有关资格条件，政府则可拒绝注册，不 允许其进入；申报制。对于准备进入公用产业的民营企业 来说，必须按照一定的程序向政府提出申报，如果政府接 受其申报，即可进入，否则，亦不得进入，其具体形式主 要有政府颁发的具有特定格式的申报文件等。 （四）设立普遍服务运行机制 普遍服务是指特许经营者应在任何地方，以可承受的 价格向每一个潜在的消费者提供必须的服务。普遍服务有 两种含义：一方面是指出享有各种生活必需品是消费者拥 有的权利；另一方面它是作为公众利益代表者的政府的一 种承诺，而政府将提供服务的职能委托给了特许经营企业， 它也就成为企业必须履行的一项义务。在城市公用事业引 入竞争机制后，需要建立一种新的普遍服务机制，使承担 普遍服务义务的民营企业在参与竞争的同时，得到必要的 补偿。我国可参照国内外的经验建立公用事业的普遍服务 基金。普遍服务基金是所有运营商（无论从事何种业务， 最终是否提供普遍服务），都要通过缴纳普遍服务基金承担 普遍服务义务。普遍服务基金集中起来以后，由指定机构 通过招投标等公开竞争方式，统一转移支付给实际承担普 遍服务义务的企业。实施普遍服务的补偿资金，通过征收 普遍服务税的方式筹集。当管制机构对提供普遍服务的运 营商进行补偿时，每个主导运营商都要交纳普遍服务税。 “政府引导+特许经营”模式 （一）基本结构 “政府引导+特许经营”模式的基本结构见图1。政府 授权部门通过与中标单位组成的特许经营公司签订特许经 营合同，由特许经营公司负责筹资、建设和经营。政府授 权部门通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，这 个协议不是对项目进行担保的协议，而是一个向借贷机构 承诺将按与特许经营公司签订的合同支付有关费用的协议， 这个协议使特许经营公司能比较顺利地获得金融机构的贷 款。采用这种模式的实质是：政府授权部门通过给予民营 公司长期的特许经营权和收益权来换取城市公用事业的加 快建设和有效运营。“政府引导+特许经营”模式的本质其 实是一个内在结构相对灵活的模式，它可以通过不同的结 构安排来加以实