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我国财政政策设计存在的问题 ［关键词］财政政策；政策设计；政策力度；政策目标; 政策效应［摘要］我国的财政政策设计中存在的问题主要是， 未将满足经济发展和经济稳定的政府支出分开而造成财政 政策力度难以衡量；政策目标定为经济增长造成政策未能 有效地通过经济目标的实现而推动社会总目标的实现；政 策目标设定不合理造成政策效应持续性差，经济增长对政 策产生强烈的依赖性。 财政政策在支撑我国经济增长方面起了很大的作用， 但是如果我们对其进行一番全面审视的话，还是会发现一 些问题，而对这些问题却鲜有人研究。我国是一个人口众 多的发展中国家，这种国情决定了我们在设计财政政策时， 政策的力度、目标、效应这三个问题特别值得注意。令人 遗憾的是，自改革开放以来，我国财政政策设计一直未能 与国情很好结合，致使财政政策存在一些先天不足。 一、财政政策力度难衡量 财政政策是通过调整税收和支出两个手段来实现经济 稳定的，由于这两个手段都可量化，财政政策的实施也就 存在一个力度大小的问题。政策力度衡量是一个非常重要 的问题，因为政策力度大小只有同经济不稳定程度相适应， 才能取得较好的政策效应。目前我国的经济发展水平与西 方国家不同，财政政策力度的衡量也与发达国家不同。在 发达国家，政策力度衡量很简单，政府支出越多一般就可 理解为政策力度越大，然而在一个发展中国家情况则不然 实行积极财政政策当然要增加支出，但不能说政府增加支 出就是实行积极财政政策。按罗斯托的观点，一个国家在 其经济发展过程中社会对公共品的需求非常大。由此决定 了政府出于经济发展考虑，需要提供大量公共品，如道 路、教育、环境卫生、法律秩序等。社会对公共品的巨大 需求会导致政府支出逐年增加，而这些与经济稳定无关的 财政支出的增加，不能视为财政政策的实施。 我国目前经济发展很快，社会对公共品的需要非常大 由此决定了政府的投资支出也非常大。可以这样说，即使 政府未实行积极财政政策，由于经济发展引起的对社会公 共品需求的增加，也会导致政府支出逐年增加，但我们不 能简单地将政府支出的增加全部视作稳定经济的需要，理 解为财政政策的实施，否则就会影响对财政政策力度的衡 量。为了准确衡量政策力度，一定要将政府为了经济发展 而计划增加的支出和为了经济稳定而相机抉择增加的支出 区分开来，不能单纯根据政府支出的多少来衡量政策力度 的大小。同样，也不能单纯根据国债发行规模的大小来衡 量政策力度大小。 经济不稳定或出现衰退时政府收入就会下降，运用财 政政策稳定经济就只能采用债务融资，所以自1997以来我 国国债发行数量年年增加，但是我们也不能简单地根据发 债规模来判断政策力度的大小。实行稳定经济的财政政策 当然要增加国债发行，但发债增加并非完全为了稳定经济 政府为了满足社会对公共品的需要也会增加国债发行。另 外，为了满足央行公开市场业务的需要以及非金融企业和 居民对无风险资产的需要，也要大量发行国债。在满足经 济发展的国债和经济稳定的国债未分开的情况下，我们不 能单纯根据发债规模大小来衡量财政政策力度的大小。 那么如何准确衡量我国财政政策的力度呢？ 一个简单 可行的方法就是在财政政策设计时，对政府预算账户采取 分类核算，以便将稳定经济的支出、发债与其他的支出、 发债区别开来。具体做法就是将政府账户分为三类 经常账户、投资账户和稳定账户。经常账户包括经常性支 出（包括国债利息支出）和除政府借债之外的经常性收 入，它表明了政府在日常业务方面的责任，遵循个人和企 业的理财原则即收支相等。投资账户显示政府的非经常性 支出，主要是为满足经济发展的公共品投资支出，这种支 出可通过发债来满足，其债务偿还和公共品运营及维护成 本归属于经常性成本。稳定账户是政府纯粹为履行稳定经 济职能而设立的，在稳定账户中政府根据经济的不稳定状 态，分别机动地选择预算平衡、盈余或赤字。当经济不稳 定时，人们很容易根据稳定账户中支出的变化，清楚地看 出财政政策力度的大小，因为这些支出完全是为了对抗经 济不稳定，支出的多少自然也就反映了政策力度的大小。 政府预算分为三大账户还可明确政府的三种不同责任，更 为重要的是，还可看出稳定账户中任何预算状态，无论是 平衡还是不平衡都无所谓好坏，不必因采取财政政策出现 赤字而担心，实际上经济稳定和预算平衡两者不可能同时 实现。 二、财政政策目标欠合理 财政政策的直接目的是稳定经济，即充分就业、物价 稳定、持续增长、国际收支平衡。然而财政政策的最终目 的还是促进社会进步和发展，这可用社会总目标 自 由、公正、安定和富裕的实现来说明。由于社会目标的实 现相当程度上要依赖于经济目标的实现，在一种政策工具 只能实现一个目标的情况下，经济目标的选择就非常重要。 政府在设计政策目标时，需要认识到经济目标的从属性和 工具性，需要