我国农村公共产品供给的制度困境及对策选择.docVIP

我国农村公共产品供给的制度困境及对策选择 「内容提要」农村公共产品供给效率低下是我国三农 问题中的一个长期症结，这既体现了公共产品供给的一般 问题，也反映了我国农村公共产品供给的特殊矛盾。本文 从供给制度的角度剖析了我国农村公共产品供给的困境， 并初步探讨了相应的配套改革措施。「摘要题」农村公共物 品 「关键词」农村/公共产品/供给制度 农村公共产品是公共产品向农村地域的延伸，是公共 产品的一个重要的组成部分。建国以来，我国农村公共产 品的供给制度经历了数次变迁，但每次变迁的结果都没有 从根本上解决供给效率低下的问题。这既体现了农村公共 产品作为一种特殊的产品，其供给制度本身的一般困境， 也反映了作为我国三农问题复杂性的冰山一角农村公 也反映了作为我国三农问题复杂性的冰山一角 农村公 共产品供给所面临的特殊矛盾。本文试图从改革开放前后 我国农村公共产品供给制度的变迁入手，剖析我国目前农 村公共产品供给的制度困境并提出相应的改革措施。 、农村公共产品供给的制度变迁 现行农村公共产品的供给体制是在人民公社时期制度 框架的基础上建立和发展起来的，受农村土地制度因素变 迁的影响，我国农村公共产品的供给经历了两个阶段。在 政社合一的人民公社体制下，基本生产资料归集体所有， 公共产品的供给和使用都是由集体统一组织、安排。政府 作为惟一的供给主体，在农村公共产品的供给中担当了号 召者、组织者的角色。在当时重工轻农战略及财政收入有 限的条件下，制度内公共产品供给严重不足，人民公社正 常运转所需的公共产品支出不得不主要依靠制度外供给， 实际中采用的则是以劳动力代替资本的方法，由政府以行 政命令的方式动员并组织劳动力承担土壤改良、水利建设、 道路修建等劳动密集型投资项目。这些措施的结果是扩大 了灌概面积8018万亩，并使全国水灾面积由1 949年的1 亿多亩缩小到1952年的16 00多万亩。同时对一些水灾比 较严重的河流，如淮河、沂河、沭河、永定河、大清河、 潮白河等开始了全流域的根本治理，长江、黄河也采取了 一些临时有效的措施，以解除洪水的威胁。根据统计资 料，从二五时期开始到19 79年，国家用于农业的基本建设 投资占国家全部基建投资的比重从°%升至％，农村公共产 品的供给水平在解放后30年有了较大的改观。 1978年之后，随着家庭联产承包责任制的推行，农民 作为生产经营主体拥有了一定的剩余索取权和财产分配权。 在“交够国家的，留足集体的，剩下的是自己的”的体制 激励下，农民的生产积极性有了很大的提高。但是与农业 发展密切相关的农村公共产品的供给激励问题不仅没有得 到相应地解决，反而大大弱化了。从1980年到1988年， 我国用于农业的基建投资比重呈下降趋势，由原来的°%下 降至％，表现为一些新的公共产品供给不但没有满足，而 且原有的供给水平也遭到相当程度的破坏，道路年久失修、 水利设施淤塞，导致抗灾能力减弱，影响了农业的持续发 展。究其原因，主要有以下几个方面：一是从19 85年我国 财税制度改革之后，原来统收统支的财政体制被打破，中 央政府下放了事权，却没给予地方相应的财权，地方政府 即使心有余也力不足。尤其是分税制之后，各农户缴纳的 农业税收和乡镇企业税收成为乡镇财政的主要来源，农业 税长期的轻税政策和某些地区乡镇企业的停滞使地方税收 极其有限，公共财政的预算内低收入导致制度内公共产品 供给不足。二是在农业比较利益低下的情况下，农村资金 通过财政、金融渠道外溢现象十分严重，进一步加剧了资 金的短缺。如1991年，农村资金通过财政渠道净流出629 亿元，所占比重为％;通过金融渠道流出186亿元， 占°%。三是农民缺乏对公共产品进行投资的激励。由于公 共产品本身的特性决定了农村公共产品不可能由农民私人 来提供，每个人都希望由别人来提供，自己能成为“免费 搭车者”。在农地制度改革初期，农民只拥有土地的经营权 和使用权，土地的频繁调整造成的经营期限的不稳定导致 农民预期的短期性，对公共产品的投入从而没有任何激励。 四是在资金紧张的状况下，资金使用效率低下，恶化了农 村公共产品的供给困境。与生产性大型公共产品的供给不 同，基层政府一般对非生产性公共产品的供给有着较强的 激励，这些产品主要为一些“面子工程”、“政绩工程”等。 仅1993年国务院授权农业部宣布取消的农村达标升级活动 就有43项，由于这些达标升级活动关系乡镇领导的政绩， 因此尽管与农民生产生活关系不大，其供给仍是富有激励 的。可见在缺乏监督的情况下，资金使用的随意性及滥用 性，造成了非生产性公共产品供给的恶性膨胀并最终成为 农民负担的主要来源。 总之，改革的负面后果是农业总投资的下降，公共财 政力量薄弱，金融信贷支持不足，私人资金和劳动力的投 向转移，从而导致农村公共产品供给不足