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我国行政体制改革的回顾与前瞻 世界正处在世纪之交。如果说20世纪是中华巨龙从昏 睡到觉醒的世纪的话，那么21世纪将是这条巨龙腾飞天际 的世纪。我们有理由保持乐观，对新世纪充满美好的憧憬 和信心；我们又应该十分清醒：巨龙的腾飞要靠全面、深 入的改革来实现，包括经济体制、政治体制和行政体制的 改革。传统行政体制的回顾与反思建国以来，我国政府体 制的建立和发展主要受到以下几个方面的影响：1）意识形 即马克思主义关于社会主义政府体制的理论构想和 基本原则；2）苏联政府体制模式；3）中国传统政府体制 和政治文化；4）我党长期革命斗争中的实践经验；5）发 展的目标定位和战略选择〔1）。五种因素共同作用的结果 使我国政府体制具有全能主义特征。全能政府可以定义为 在某种崇高意识形态的指导下实行大规模干预以图彻底改 造和重塑社会的大政府。从改革以前的情况看，我国全能 主义行政体制的外在特征表现在以下方面：1）政府万能与 社会萎缩：“市民社会”极不发达，完全依赖政府部门处理 一切公共事务；社会中介组织官僚化，在某种程度上成为 政府的延伸而不是政府与社会之间的中介；社会自我约束 力下降，指靠政府来约束不良社会行为，忽视了个人行为 的自我约束和社会约束；社会对政府的约束力不足。2）政府职能过度膨胀，即管了很多不该管也管不好的事情。3） 政府职能结构〔2）不合理：经济职能过强，社会职能过弱; 在经济职能中，微观管理功能过强，宏观管理功能过弱； 社会管制功能过强，社会服务功能过弱。4）机构臃肿，部 门林立，部门之间缺乏有效的协调。5 ）行政机关工作人员 队伍庞大，素质低下。6 ）权力过分集中。不可否认，传统 行政体制（本文指78年改革以前的行政体制）在我国的形 成具有某种必然性，也曾经起到积极的作用。但回头来看， 传统体制在形成时就孕育着许多难以克服的内在矛盾。首 先是目标多元性与手段单一性的矛盾。目标多元即政府追 求的目标涉及到政治、经济、教育、文化、社会等各个领 域，手段单一性则表现为对行政手段的过分依赖。行政手 段以权力为基础，层级节制、明确的权威和相应的服从则 是其根本特征。手段单一性在实践中表现为对经济手段、 经济杠杆的忽略和排斥，表现为“人治”取代了法制。其 结果是目标与手段之间缺乏内在适应性，行政体制必然缺 乏活力。其次是政府的角色冲突和角色错位。在社会主义 经济体制中，公有制实际上是政府所有制，政府所有制又 以部门所有制为其主要形式。在这种制度安排下，本应由 企业追求的东西实际上亦为政府部门所追求，从而导致角 色冲突：一方面，作为企业的所有者，各政府部门要追求 经济收益和利润；另一方面，作为公共权力的拥有者，它们要促进公益并保护公众作为公民和消费者的权益。当所 有者的角色压倒了公共权力拥有者的角色，对经济效益的 追求以牺牲社会效益和消费者的权益为代价时，就是政府 角色的错位。第三是大一统要求和协调困难的矛盾。全能 政府的特点是追求大一统，它要求全社会统一意志、统一 行动来实现崇高的目标，而社会的统一又以不同层级政府、 政府不同部门之间的高度统一为前提。统一靠协调来实现， 而传统行政体制使得政府内部的协调困难重重。从管理学 角度来看，作为协调对象的单位若以算术级数增加的话， 单位之间的关系系数将以几何级数增加，协调任务量和 难性也以几何级数增加。部门林立的结果必然是协调困难 如果从更深层次上找原因，所有者角色把政府部门的管理 活动与其自身的经济利益密切挂钩，而围绕切身利益的冲 突无疑比仅涉及权力范围的冲突要难以协调得多。第四是 政府责任的无限性与能力有限性的矛盾。职能和权力范围 的膨胀必然伴随着责任的膨胀。政府责任的无限性既表现 为政府自觉主动地承担了过多的职能和责任，又表现为社 会对政府的依赖和无限期望。两者互为因果，相互强化。 与责任无限性相对立的是政府能力的有限性。这里讲的能 力并非一般管理社会的能力，而是实现自己确定的目标的 能力；并非政府领导者的个人能力，而是政府作为整体的 能力。政府能力有限性可表述为：由于受客观条件和资源的限制，政府难以在所有职能领域中实现自己的目标，只 能有所妥协，有所取舍。以经济领域为例，这种取舍的结 果是牺牲效率换取公平，在“寡”的基础上实现了 “均”。 最后从结果上看，传统行政体制的内在矛盾是理想与现实 的矛盾。“人们常常在‘真理’的名义下捍卫谬误，用良好 热忱的主观愿望代替冷静自处的客观规律。然而，悲剧正 是孕育在从良好愿望出发的美妙构想之中”。“并不是逻辑 和理论迫使我们相信市场经济，而是现实迫使我们不 和理论迫使我们相信市场经济， 而是现实迫使我们不 能不相信市场经济。因为我们不能忍受贫穷和落后”〔3）。 当计划经济向市场经济的转轨被提上议事日程之后，建立 在计划经济基础上并为之服务的行政