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我国行政调解制度的不足与完善探析 摘要：目前我国行政调解制度在法律规定方面存在法 律法规不统一，内容简单，对象狭窄，缺乏程序性保障以 及法律效力，原则、方法等不明确等缺陷，应当加以改进。 从统一法律规范，扩大对象范围，规范程序及赋予协议法 律效力等四方面对我国行政调解制度进行探讨。 关键词：行政调解制度；法律规定；不足；完善 行政调解是指由国家行政机关出面主持的，以国家法 律和政策为依据，以自愿为原则，通过说服教育等方法， 促使双方当事人平等协商、互让互谅、达成协议、消除纠 纷的诉讼外活动。 但客观地分析，随着人们对行政调解制度的专注度以 及使用率逐渐增加，我国现行的行政调解制度存在的不足 也日益显现出来。尤其是法律规定严重缺失，使得调解活 动过程中，调解人员仅凭经验办事，甚至自创调解程序进 行调解。从而导致当事人对调解协议及结果的不信任，以 至于调解制度所发挥的作用还十分有限。这其中的原因非 常值得认真分析。 1我国行政调解制度法律规定的不足 行政调解设定不统一，缺乏规范性 我国行政调解没有一部统一的法律，而是分散在不同 的法律文件中予以规定。目前设定行政调解的法律文件种 类形式多样，层次参差不齐。“据不完全统计，涉及行政调 解的法律有近40部，行政法规约60部，行政规章约18部 地方法规约70部，地方规章约45部，另有大量一般规范 性文件。”有关行政调解的规定分散在如此众多的文件中， 人们难以掌握。并且这些规定内部不协调，相互冲突的地 方屡见不鲜。在名称上也不统一，有用“调解”的，有用 “处理”的，不仅纠纷当事人无所适从，就是行政主体的 工作人员也搞不清楚。由于法律法规过于分散，导致难以 形成合力，因此，在实践中发挥的作用也很有限。 行政调解制度内容简单，对象范围狭窄 目前我国的行政调解相关法律条文十分简约，其内容 仅涉及调解发生的情形、调解的主体和对象。而且调解的 对象相对含糊，并无确切的范围和限度。对象主要包括民 事纠纷对财物损害赔偿纠纷，对人身损害赔偿纠纷轻微违 法行为权属争议行政赔偿、补偿的数额争议。呈现出较大 的人为确定因素，容易与其他处理纠纷的方式相混淆，不 利于当事人选择正确解决纠纷和争议的方式。调解范围设 置的局限性，将难以充分发挥其在现代行政管理中应有的 作用。由于规定得不详实，缺少与之相应的程序，操作性 不强，容易导致凭经验办事，使行政调解的运作呈现一定 的盲目性和任意性。 行政调解缺乏基本的程序性保障 我国设定行政调解的法律文件几乎都只设立了行政调 解，而没有设立具体调解程序实践中行政调解主体往往依 照其他行政程序或自创调解程序进行调解，随意性大。程 序是公正、合理、及时解决纠纷的有力保证，行政调解缺 乏基本程序保证，当事人很可能因程序不公而对调解结果 不满，从而使调解协议难以自觉履行。在我国目前的法律 法规中，对调解程序规定的极少，只在《合同争议行政调 解办法》中有了较为详细的规定，而《办法》也只规定了 申请一受理一调解一终结一归档五个简单的程序，缺少了 行政调解所必须的一些程序性措施和原则，比如在调解之 中，应该听取当事人陈述和申辩，对重要事项进行调解采 用听证程序等。这是程序民主、程序正义的基本要求。这 些程序性缺陷常常使当事人对行政主体失去信任，导致行 政调解功能难以发挥。2完善我国的行政调解制度的设 想 根据上述分析，我国行政调解制度在法律规定方面存 在诸多不足的地方，导致该制度在实践中操作性不强，不 能将其应有的功能充分发挥。为适应现代社会发展的需要 必须积极完善行政调解制度。针对我国现有的行政调解规 则，笔者认为应当从统一法律规范，扩大对象范围，规范 程序及赋予协议法律效力等四方面进行设想。 行政调解法律规范统一化 确立行政调解制度的基本原则 一项制度所确立的原则具有最高效力，对于活动的开 展具有指导意义。同样的，行政调解必须在法律规定的范 内进行，凡是法律上明文规定可以适用行政调解，方可 适用，同时要以当事人自愿为前提。如果法律没有规定， 当事人不愿意的，决不能强行调解。行政调解应当遵循一 定的原则： 合法原则。 行政法治原则是行政法的基本原则，行政调解作为一 种行政行为，当然也应当遵守合法性原则的要求。具体表 现在行政调解必须遵循法律、法规的规定，要受到法的理 念与精神的支配，公平、公正地化解纠纷，有效地保护各 方当事人的合法权益。 自愿、自治原则 自愿是行政调解得以进行的前提条件。行政调解行为 与其他绝大部分行政行为的区别之一就是其不具有强制性， 行政机关在调解中只能是组织者、中间人，其不能在当事 人拒绝接党调解时强制进行。自治是指当事人在自愿的基 础上强调当事人的亲力亲为，自觉处分自己的实体权利。 按照自愿、自治原则，当事人有权决定是否接受调解，在 调解中如何主张自己的合法权益