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我国发展生态旅游的若干法律问题 【摘要】文章认为我国生态旅游的发展在立法、执法 和法律监督上都存在着不少问题，并对解决这些问题提出 了一些建议，尤其是立法方面的建议。 【关键词】生态旅游；法律问题；建议 一、生态旅游是我国旅游业发展的方向 （一）我国旅游业发展迅速，但生态环境破坏严重 旅游业目前已经成为我国国民经济中发展速度最快的 产业之一。但是，传统旅游业正在重复着“先污染，后治 理”的老路子。据调查，到上世纪末，旅游活动的开展己 使全国22%的自然保护区的保护对象受到破坏；11%的自然 保护区的旅游资源退化。生态环境的破坏使得旅游业的可 持续发展受到严重影响。 （二）生态旅游是全球也是我国旅游业发展的方向 传统旅游业带来的环境问题，使得“生态旅游”作为 一种全新的旅游理念与旅游发展形式，在20世纪80年代 后首先在发达国家蓬勃兴起。它是指人们在欣赏、感受生 态美景的过程中，增强环保意识，与生态环境和谐相处， 良性互动，共同受益的活动。其本质是尊重生态规律，强 调可持续发展。因此真正的生态旅游无论是在开发建设过 程，还是在经营过程，都与保护生态密不可分。 着眼全球，生态旅游己成为一种趋势，我国也十分关 注。迄今为止，我国己经设立了 1 700多个自然保护区，各 级森林公园己覆盖了除西藏外的所有省、自治区、直辖市。 可以预计，生态旅游取代自然风景观光旅游只是时间问题。 然而，生态旅游在我国还处于起步阶段，在生态旅游的开 发过程中出现了许多与初衷相悖的生态破坏行为。这其中， 有各种各样的原因，但首先要从法治上找原因。 二、当前我国发展生态旅游存在的主要法律问题 （一） 立法上的问题 到目前为止，中国既没有一部旅游基本法，也没有一 部生态旅游专门法，有关生态旅游依据的是其他非专门性 的法律、法规和政策，缺乏针对性、系统性、全面性和可 操作性。 （二） 执法管理上的问题 与立法上的缺失有关，我国目前没有专门的生态旅游 执法管理机构和执法管理队伍，有关生态旅游的执法管理 由不同的相关部门多头交叉进行，常常导致“都在管理， 都不管理、管理混乱”的现象。 （三）法律监督上的问题 目前，我国对各种生态旅游活动的监督，虽然主体众 多，形式多样，但并未形成整体上的合力。在专门国家机 关的监督方面，存在人员不到位、责任不到位、权利不到 位、自己监督等问题。而主要靠社会监督也是不现实的， 尤其是在有关生态旅游法律宣传与教育工作尚未全面铺开 的情况下。 三、解决我国生态旅游法律问题的几点建议 （-）完善立法 生态旅游专门立法的缺失是我国生态旅游各种问题产 生的最主要的原因，因而完善生态旅游立法也是解决问题 的最主要的手段。在以往的相关立法中，重开发，轻保护 的立法倾向相当严重。今后在制定生态旅游专门法时，首 先要确立生态保护的指导思想。在具体内容中，至少要解 决以下几个方面的问题： 理清产权关系。我国（生态）旅游景区的产权关系 比较特殊。按照相关法律规定，我国的旅游景区主体产权 归国家所有，即全民所有。但实际问题却比较复杂：有不 少景区位于农村集体所有的土地范围内；或者农村集体所 有的土地位于景区范围内；或者农村集体（包括个人）的 土地、房产等不动产本身就构成景区风景的一部分。这种 复杂的产权关系使得生态旅游的景区开发管理矛盾重重。 为此，有必要在专门的生态旅游立法中对景区产权问题予 以明确规定。建议国家统一制定生态旅游景区的划定标准; 一般生态旅游景区的划定由省级人民政府严格按标准执行， 世界遗产和国家级生态旅游景区的划定则由国务院严格按 标准执行；凡划定为生态旅游景区的，原则上产权统归国 家所有，景区内原先的集体所有制产权，由国家按具体标 准收购或置换；对于已经构成景区内生态景观有机组成部 分的个人所有的那部分产权，应允许其选择变通方式，除 由国家收购或置换外，还可由其选择折价入股、租赁、出 售返租等方式。 明确管理者。根据我国目前的法律规定，旅游景区 的所有权、管理权甚至经营权都由国家拥有，政企不分。 这常常导致景区的维护和管理无法合理进行。不仅如此， 由于各地的地方政府代表国家行使具体管辖权，导致许多 国家风景名胜区和自然文化遗产的所有权地方化，名为国 家所有，其实际的管理、收益和处分权的行使则是围绕着 地方的利益甚至是地方官员的利益和政绩打转，这已成为 生态旅游资源屡遭破坏、资源所有权以各种形式变相转移 的主要原因。更大的问题是，中央和地方对景区的管理缺 乏统一，各部门条块分割，职能交叉。从国务院部委到省 市的厅局，都可以作为所有者的代表对同一景区（的各个 部分）发号施令。根据现行相关规定，国家风景名胜区由 建设环保部门管理；历史文化名城及其他文物景区由文化 部门管理；道观寺庙由宗教部门管理；国家森林公园由林 业部门管理；国家地质公园由国