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民间投资城市基础设施的障碍 内容摘要：对于民间投资城市基础设施，仍然存在着 观念障碍及行政障碍，这些障碍无不来自垄断的惯性。地 方政府需要加强的工作包括：消除市场准入的隐性壁垒， 强化对项目盈利性的判断，建立有效的监管，降低政府信 用风险。 关键词：民间投资城市基础设施障碍 坚冰己经打破，航道己经开通，民间投资城市基础设 施正在全国范围内形成潮流。但是另一方面，除了特许权 经营制度尚待建立和完善之外，不少城市还存在着观念障 碍及行政障碍，如果细加分析的话，所有这些障碍无不来 自垄断的惯性。 一、市场准入的隐性壁垒__利益集团中梗阻 就民间资本投资城市基础设施而言，己经不存在来自 中央行政的市场准入障碍。最近推出的投资审批制度改革 措施中，仍然需要由中央审批部门“核准”的城建项目包 括新建机场、燃煤热电厂、城市快速轨道交通、大型主题 公园等，针对的都是项目类型而不是资本类型。 城市基础设施市场化的操作层面完全在地方政府。基 础服务对民间资本开放的范围、顺序、路径等，都应该在 地方政府的统筹规划之下有序推进。不可能强求所有城市 按同一模式接纳民间资本，浙江、上海、成都的差异就说 明了这一点。即使是高度市场化的台湾，XX年也为旧高速 公路是否可以标租民间、新高速公路是否可以由民间BOT 展开了一场从官方到学术界的大辩论。 以上情况说明，显性壁垒已不构成民间资本进入的障 碍。何况民间资本具有很高的流动性，没有必要盯住某个 对内开放不积极的城市再三要求准入，有足够的其他城市 可供选择。但是另一方面，很多地方的众多案例反映出， 尽管市委、市政府的主要领导层与民间投资者能够取得共 识，却迟迟难以把双方意愿落实到具体项目上。这一问题 之所以产生，在于民间资本的市场准入存在隐性壁垒，主 要就是利益集团的中梗阻。 许多基础服务行业由于长期的政府垄断，已经形成利 益集团，口头上“欢迎”民间资本介入，背地里却合力抵 制。在一些行业里，从设计、施工到经营、管理等，都是 行业管理部门自己的事业单位或公司，表面上脱勾了，实 际上有着千丝万缕的利益联系，形成“一条龙垄断”。如果 民间资本进入这些行业，势必打破原有的利益格局。垄断 部门不愿把原来属于自己的“肥肉”拱手让于他人，所以 会制造中梗阻。 任何地方民间投资的兴起，受到竞争威胁的首先是当 地基础设施领域的政府企事业单位。民间投资的效率要高 于政府投资，这是普遍性的公理，竞争的结果不问可知。 手心手背都是肉，地方政府作何抉择？ 2000年，武汉市新洲区要扩建日产5万吨水的水厂和 管网，因外商要价过高而转向民间资本。民营的海达公司 与区政府的谈判几近成功，但是因为要控股原来的水厂， 一些干部职工提出了质疑，最终迫使海达公司放弃了投资。 这一案例具有典型意义。地方政府常常会遇到的这类选择， 其实质是要改革、发展还是要维持现状。是让老百姓得到 更多、更好的基础服务呢，还是让垄断部门和企业能够更 安稳地吃大锅饭？矛盾的取舍不像表面看起来那么简单， 事实上往往是以前者服从于后者而告终。 要想在这方面打破障碍，不能期待专业主管部门或政 府的企事业单位自发转变观念，关键在于地方主要领导层 的行政决心和行政能力。 二、有些地方政府缺乏对项目盈利性的基本判断 当城市基础服务完全由政府提供时，具体服务部门可 分为两大类：一是政府公司（即国有企业），二是事业单位。 这两类机构间最根本的差别，在于所提供的服务是否能够 盈利。 城市基础设施向民间资本开放，也就是投资项目的商 业化运作，其前提仍然是项目的盈利性，只有能够盈利的 项目才有希望推向市场。对于不能盈利的项目，如果不提 供其他补助，只好继续由政府来操办。（在市场经济国家， 存在着提供社会基础设施的另一大类组织，即非营利机构。 本文以经济基础设施为主要探讨对象，而且“非营利机构” 的制度基础在中国十分薄弱，故略而不论。） 基础设施项目是否能够盈利，取决于有多少有实际支 付能力的需求，所以不同地区会有不同的情况，越是富裕 地区越有可能把基础设施项目纳入商业化运作。各发达国 家政府长期以来不断把各种被认为具有“天然垄断性”的 基础设施建设推向市场，我国民间投资的基础设施项目较 多地集中在东南沿海地区，都说明了这一点。但是就目前 的普遍情况而言，仍然有很多城市基础设施是无法获得投 资回报的，这恰恰显示出基础设施所特有的公益性质。 明明是无法盈利的项目，如果偏要推介给民间资本， 只会丧失地方政府的信誉。有些城市虽然全部放开市场准 入，但是并没有对具体项目的盈利性和投资回报率作认真 测算分析，招商工作难免失败。 三、政府亟需建立有效的监管 X X年6月，世界银行发布的报告《改革基础设施：私 有化、监管和竞争》提出，“有效的监管”是正确实行基础 设施改革的最关键的促进条件。监管可以为维