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森林旅游资源经营权市场化的若干问题思考 摘要：森林旅游是现今生态旅游的重要方面，我国森 林旅游经过十多年的发展，已初具规模，但由于受到经营 机制的限制，森林旅游业，尤其是地方性的森林旅游业发 展出现了重重阻碍。本文从森林旅游资源经营权市场化， 即所有权与经营权分离的可行性和必要性着手，对经营权 市场化过程中涉及的双方权利义务、资源定价、法律程序 等问题进行了有益地探讨。 关键词：森林旅游资源经营权市场化价格程序 自1 982年我国第一处森林公园——湖南张家界国家森 林公园批准建立至今，我国共有森林公园1540处，其中国 家森林公园503处。自1990年始，我国森林旅游人数每年 都保持30%的高增长率。①XX年全国森林公园接待森林旅 游人数达到亿人次，以门票为主的直接收入37亿元，森林 旅游社会综合产值达850亿元。全国已涌现出张家界、千岛 湖、太白山、瓦屋山等一批旅游收入超千万、上亿元的国 家森林公园，成为了带动当地旅游业乃至整个社会经济发 展的龙头产业。② 森林旅游资源经营权指对森林旅游资源一定时期的占 有、使用和收益的权利，是一种法律上的用益物权。广义 的经营权可以表现为两种形式，一是对已进行一定程度开 发或投入的的森林（主要表现为己建成的森林公园）的占 有、使用和收益，可直接称为森林（或森林公园）经营权; 另一种是对未来进行开发或投入的自然状态的森林（也即 拟建的森林公园）旅游资源的占有、使用和收益，可称为 狭义的森林旅游资源经营权。但不管是广义还是狭义的经 营权都是在资源国家所有下的占有权、在合同约束下资源 的使用权和部分的收益权，以及受到严格限制的资源处置 权的结合。 一、森林旅游资源经营权市场化的必要性与可行性 从法律性质上看，森林资源是具有公共物品性质的公 共资源，具有多方面的价值，是人类共同的财富。森林旅 游是生态旅游中最典型的一种，作为近十年来旅游业兴起 的全新领域，对旅游业、林业的发展有巨大的影响力，但 如开发不当，也会给人类的生存环境带来灾难性的影响。 因此，从人类理性上讲，均能认识到森林旅游必须以生态 和环境保护为核心，并非纯粹地追求经营利润最大化。森 林旅游的受益者除游客和经营者外，还必须包括当地居民 和当地经济、未来居民和未来经济，这也就是森林旅游资 源的开发经营的特别之处。 我国《宪法》是从物权的角度对森林资源的属性进行 明确的规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩 涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规 定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。” 我国《森林法》等有关法律、法规都依据宪法对森林资源 的归属做出了具体规定。我国目前的森林旅游绝大多数也 就是在国有林场的基础上建立和发展起来的。经过了的十 多年的发展，固然取得了令人瞩目的成就，但各种制约其 发展的瓶颈也日益体现。 首先，由于森林旅游开发的投资大、回收慢，各级地 方政府和主管部门建设和管理资金短缺，投入严重不足， 己是森林公园建设和发展的最大障碍。目前我国森林公园 建设尚未纳入中央和地方国民经济和社会发展计划，相应 的基本建设投资和保护管理事业经费大多没有纳入财政预 算，而林业部门自身对森林公园的投入能力也相当有限， 原有的体制也无法从市场上吸收资本进入，这就造成大批 森林公园设施落后，对环境的维护、历史文化遗迹的修缮 保护显得力不从心，更有大量的森林资源优势不能尽快转 化为强大的经济优势，这制约森林旅游业的进一步发展。 其次，我国森林旅游业规模化、产业化程度低，市场 化水平低，多数林业部门仍然将建立森林公园、发展森林 旅游作为国有林场的多种经营项目来对待。与世界其他国 家相比，我国森林公园与森林旅游规模小、分布散、精品 少、知名度低、服务管理质量差，在全球森林旅游业中的 竞争力低，与我国丰富的森林旅游资源优势不相称。 究其根源，最根本的就是目前我国森林旅游的管理体 制己不适应现代社会的要求。我国森林公园主要是由管委 会来经营和管理的，管委会作为行政单位，在经营管理的 过程中无偿使用资源，没有任何风险，缺乏相应的责任感 和压力。此外，森林旅游资源管理的“婆婆”众多，地方 政府、林业部、旅游局、建设部都有依进行行政管理的权 力。对投入少收益快的项目，大家抢着管，都要管，对要 找投资、收益期长的项目，大家互相推诿。再加上目前我 国有关的法规制度、政策措施的不完善，一些地方受经济 利益驱动，在森林公园内乱批、乱占、乱建，破坏了生态 环境，还有一些地方将森林公园划入风景名胜区、旅游 区，借招商引资之名，随意改变森林公园的性质和原有的 隶属关系，上述情况均严重影响了森林公园建设和森林旅 游的发展，甚至威胁到了森林生态功能的发挥。 所有权与经营权的分离能提高资源利用的效率，这已 是一个为我国建设实践所证明的命题。我