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面向乡村治理的乡村规划思路与方法研究 朱小玉 摘要：从乡村规划驱动乡村治理的作用机制出发，积极探索基于乡村治理的乡村规划方法变革。研究发现， 规划编制通过组织方式、规划路径、管理体系的综合转变可以实现协调多方利益、推进渐进式实施和完善 自我管理的目的。结合具体案例实践，研究提出了创新规划内容，按照“发展规划+建设规划”的手段，激 活乡村内生发展动力；转变工作方法，建立 “伴随式、参与式”的全过程共同工作机制；转变实施路径， 稳步推进渐进式实施计划；重塑乡村发展的管理机制，采取 “乡风民约+部门事权”的双向引导准则，最终 形成以“乡村规划”引导 “乡村治理”的重要抓手。 关键词：乡村治理，乡村规划，共同参与，渐进式 1 引言 十九大报告提出了实施乡村振兴战略的重大决策， 2018 年中央一号文件 《中共中央国 务院关于实施乡村振兴战略的意见》围绕实施乡村振兴战略进行了全面部署，提出了实施乡 村振兴战略的目标任务和基本原则，明确指出贯彻落实乡村振兴战略的路径。在一系列国家 重大政策出台的大背景下，乡村规划成为当前社会关注和学术研究的热点提议，各地的乡村 规划、乡村建设都在稳步推进中。但，大部分乡村规划多是重物质空间规划，轻乡村治理， 政府通过自上而下的规划指导乡村规划，尚未触及乡村发展的内生机制，没有实现乡村的可 持续发展。 乡村治理原本为政府对乡村管理的主要内容，但目前的乡村治理需要将传统的乡村规划 与村庄治理的重点内容进行整合，这就使得传统的乡村治理模式跟不上变化。学者们认为， 乡村治理的主方向应当是发挥村民的自主权，逐步实现村民自治，谋取共同利益。如今，乡 村规划与乡村治理脱节、规划不能有效指导乡村治理等问题凸显，也就是说乡村规划并没有 有效内化到乡村自身的社会、经济关系，导致乡村规划偏离农村实际而难以实施。 因此，本文从乡村规划驱动乡村治理的本源机制出发，将规划与治理整合考量，积极探 索基于乡村治理的乡村规划理念和规划方法变革，以期以乡村规划引导乡村治理，增强规划 的可操作性。 2 乡村治理与乡村规划的研究基础 2.1 乡村治理发展历程 从晚清至今，乡村治理的发展阶段可分为以下三大阶段： 晚清及民国时期，地方乡绅是中国传统社会的一个独特的社会阶层，是介于国家与农民 间的中介角色，国家权力通过地方乡绅进入村庄，由他们起到沟通、组织、协调、文化传承 等主要作用，以费孝通为代表的学者总结认为该时期为无为政治下的乡绅社会模式。1949 年后至改革开放前，传统宗族功能逐渐萎缩，党政主体权威和社会控制空前加强。在这种背 景之下，国家基层政权和乡村社会经济组织以“人民公社”的形式实现整合，农村只存在单 一的党政主体权威，而宗族观念被抑制。改革开放后，伴随着家庭联产承包责任制的推行和 高度行政集权化的“人民公社”体制的解体，国家基层政权设立至乡镇一级，在管理体制上 形成了“乡政村治”格局。在这种体制下的农村管理中同时存在着自上而下的乡镇政府的行 政管理权以及村委会的自治权两个不同层面的权力。 2.2 乡村规划的新要求 “乡政村治”体系在一定程度上促进了乡村社会经济的发展，但乡村的公共设施发展水 平却一直处于较低的状态。特别是自2006 年农业税取消之后，乡镇财政收入主要来自国家 转移支付，经费相当有限，组织运转困难，这一时期以公共设施和公共服务短缺为代表的乡 村公共物品供给危机更为突出，表明乡村陷入治理缺位以及基层组织管理能力的弱化，这对 乡村规划的发展变革提出了明确要求。 本文认为，从乡村规划与乡村治理的关系来看，必须认识到乡村规划是乡村治理体系中 的重要组成部分，是提升乡村治理能力的重要平台与手段。乡村规划应当借助乡村治理体系， 推进规划组织方式调整，促进多元参与；同时，应创新规划路径，不断提高公共设施的布局 与配给水平，强化规划的可实施性； 并且，应重塑乡村管理体系，详细落实规划的责任主 体，实现乡村的自组织。 3 乡村规划驱动乡村治理的作用机制 3.1 基于组织方式的利益协商机制 乡村规划的利益主体涉及政府、村委会、村民、设计单位、开发机构等多元主体，共同 参与村庄的规划与建设。政府是乡村规划建设的决策者和组织者，以综合利益为目标导向， 统筹协调各方参与规划过程；村民是乡村规划和建设的主要参与者和利益相关方，他们希望 以最少的资金投入改善居住就业条件，增强村庄自身发展能动性；规划设计人员具备专业的 规划知识，在规划编制过程中应针对不同利益主体的诉求作出