政府绩效评估中的民众本位价值取向研究.pdfVIP

引 言 政府最主要的职能，是根据社会的发展要求，为社会和公众提供公共服务， 但如何保证服务的质量和效率却一直是公共管理研究中的难题。而政府绩效评估 则是促进政府的管理和服务质量的有效途径。但是，长期以来，政府的绩效到底 应该由谁来评估、评估什么、评估的标准是什么、采用何种评估方法，特别是绩 效评估的指标如何设计等等都是我国公共管理研究中尚未解决的难题。 1938年，美国著名管理学家克拉伦斯·里德利与赫伯特·A·西蒙出版了经 典著作‘市政活动的测量》，标志着绩效评估的正式开始。政府绩效评估作为一 种评价和改进政府管理的实用工具，逐渐在公共管理的实践中得到普遍应用，有 些国家己经用立法的形式明确了政府绩效评估的地位。 政府绩效评估的价值取向是政府作为一个社会行为组织对其行为终极目的 的基本价值判断、价值确认和利益选择，是政府绩效评估的基础，是政府绩效评 估之魂，它决定了政府行为的方向。 一直以来，“效率至上”不仅仅是企业追求的价值理念，而且在社会公共组 织、政府部门中也被视为最高的价值取向，被标榜为公共行政追求的主要目标。 政府绩效评估的指标、体系主要是在效率至上的价值理念下构建的，但效率追求 的导向却是更多地关注行政资源的投入(如预算、人员编制等)以及行政程序的 合理性，而最终结果的好坏却很少受到关注。政府在社会公平、社会稳定，政治 民主以及人民生活质量的改善等等方面都有所忽视。随着民主政治的进一步发 展，新公共管理运动的开展，服务型政府理念的实践，社会公众民主意识的增强， 政府逐渐开始重视政府行为的社会效益和公众的需求。但是，如何打破传统的以 政府为本位、以效率为主要价值取向的绩效评估体系，真正体现民众的价值，以 民众本位为价值理念构建政府绩效评估体系，还没有形成科学的理论体系。 本文重点对政府绩效评估中的价值取向做一些理论性的思考，探索如何在政 府绩效评估中运用民众本位的价值理念，但并不是提出一些具体的评估指标，而 是着眼于支持这些具体指标的价值理念，试图建立一种全面、科学的政府绩效评 估体系。 1政府绩效评估概述 1．1政府绩效评估的内涵 1．1．1绩效的比较分析 绩效这个概念的复杂性主要在于对绩效与效率关系的理解。严格意义上讲， 效率就是指投入与产出之间的比例，力求以最少的投入获得最大的产出。在经济 和社会管理中，效率是指人活动的有效性，即人们获得的效果与投入的各种资源 的比较。o绩效是一个与效率有联系又有区别的概念，是一个包括效率但有比效 率更为广泛的概念。从单纯语义学的角度看，“绩效”表示“成绩”；4成效”。雪英 基本概念，后者侧重依靠努力和技巧取得成就。所以相对而言，performance用 于指代“绩效”的概念相对合理。“绩效”在英文的原意是“履行”、“执行”、“行 为”、“完成”，引申为“作为”、“成就”、“成果”、。业绩”。尼古拉斯·亨利认为， “效率(efficiency)指以最少的可得资源来完成一项工作任务，追求投入与产出 之比的最大化。”。从普遍意义上来说，绩效是对组织的成就与效果的全面、系统 的表征，可以理解为“系统表征管理领域中的成就和效果”，“它实际上可以综合 代表效率、财务指标、市场占有率等各种指标，并且可以通过一定的有效途径整 合为可以衡量或评价企业行为的指标体系。”o它通常与生产力、质量、效果、权 责等概念密切相关。 首先，效率是传统的行政管理的核心命题，是政府如何管好自身的内部机制， 主要通过组织、领导、人事、体制等基本主题体现出来，而绩效注重公共管理的 内部机制，更关注公共部门与社会、公民的关系，要以社会、公民的满意评价为 最终标准。 其次，效率讲求投入与产出的比率关系，具有明显的速度、经济等数量特征， 。马国贤：‘政府绩效管理》，复旦大学出版社，2005年版，第49页， o‘现代汉语词典》，北京：商务印书馆，1992年版，第382页， o‘牛津现代高级英汉双解词典》，第136页。 。【美】尼古拉斯·亨利：‘公共行政与公共事务)(第八版)，北京：中国人民大学出版社， 2002年版，第284页， 9刘旭涛：‘政府绩效管理——制度、战略与方法》，机械工业出版社。2003年版，第95— 96页 2 而绩效不仅要求数量指标，而且更重视质量品位，要求公共部门提升服务水平， 保证服务质量。质量与公民满意度是密切相关的，公民满意度就是质量高低的重 要指标。此外，质量还有差错率、合格率、优秀率、服务便利程度、反应速度等 具体指标。新公共