PFI项目决策与招标评价方法研究.pdfVIP

第一章绪论 第一章绪论 1．1本文的研究背景 1．1．1时代背景 19世纪80年代以来，公共产品的供需矛盾日益突出，经济学家和学者不断对公共 产品的供给效率提出质疑。为适应时代变革的要求，一股公共行政改革的潮流席卷了西 方发达国家。这就是以采用商业管理理论、方法与技术、引入市场竞争机制、提高公共 Public 管理水平及公共服务质量为特征的“新公共管理”(New Management)范式。 在这个过程中，一个寻求“自由、公正、效率”的新政治经济学思想给予了公共部 门改革以巨大的理论支持1。以吉尔平、罗森、斯蒂格里茨、奥斯特罗姆等为代表人物提 出的公共产品理论认为，公共产品的生产和提供有时可以分离，政府对公共产品的提供 并不是一定要由政府直接生产公共产品；以尼斯坎南、登姆塞茨为代表人物的委托代理 理论则把产权制度和契约关系引入公共领域，他们指出，委托人和代理人之间的信息不 对称，致使公共部门会在一定程度上表现出自我利益最大化的行为倾向；奥斯本和甘布 尔通过区分决策(掌舵)和提供服务(划桨)，指出官僚是不合格的划桨工具。 公共产品理论创新，解说了政府职能重理以及公共财政收支活动的依据。90年代以 来，英国公共部门改革进入了一个新阶段：在政府垄断的公共领域，公共部门的权力向 民间转移，民间业者通过竞争招标承担公共事务，从而形成以民间资金为主的、低成本 高质量的公共产品供给体系——PFI。 PFI是公共部门与民间“协业”的制度创新2，也就是说，凡是需要通过税收来建设、 保养的社会资本，公共部门仅限于政策计划的制定，而在其设计、资金调配、管理运营 等方面则尽可能委托给民间。90年代中期以来，PFI在英国几乎涉及到所有公共领域， 而在公路、桥梁、卫生等领域更具有其代表性。这一改革在梅杰、布莱尔时期不断向前 推进。目前，PFI(PrivateFinance 共项目、基础设施项目的开发。 在日本，1999年7月国会通过了自民党向众议院提出《民间资金的活用与促进公共 设施法律案》，即PFI推进法案，可以说，这是日本在亚洲率先以法律形式推进了PFI 模式的实施。 1．1．2中国的相关实践 长期以来，中国一直将公用事业当作公益性事业，采取的是低价格、高财政补贴的 机制，价格基本不受供求关系和成本变动的影响。从上世纪90年代开始，中国各地对公 用事业这一传统体制进行了一系列改革，如减少或取消财政补贴，实行以成本为基础的 定价制度等。但是从总体上看，公用事业是中国20年来改革幅度和变化较小的一个领域。 传统体制的弊端随着公用事业规模的扩大显得越来越突出。在政企合一和垄断经营的体 制下，政府既是政策制定者和监督者，也是各项具体业务的实际操作者，这就决定了公 1罗伯特·罗兹，治理与善治[M]，北京：社会科学文献出版社，2000，87．90 2甘峰，英国公共郜门PFI制度创新以及启示，《世界经济研究》，2003年第3期 1 第一章绪论 用事业的行政垄断，从而形成了许多体制性弊端：企业缺乏自主权和积极性；生产效率 低，服务质量差；亏损经营，财政补贴严重；缺乏稳定、规范的建设资金来源。 进入九十年代以后，我国经济持续快速发展，据统计，2004年上半年中国(不包 括港澳台)国内生产总值为58773亿元，同比增长9．7％1。同时国民经济飞速发展对公 用事业的需求显著增大，依靠财政力量不断加大对公用事业的投资力度，在一定程度上 缓解了制约城市经济发展的资金瓶颈，但仍不能满足持续发展的需求。经济发展在全球 保护环境和可持续发展的基本理念下，各种配套的基础设施的新建、翻建和维护需求却 大幅增长：城市高速公路、高架桥、大型停车场、地下铁路、污水处理设施、医疗急救 中心等公共设施和基础设施都正在或亟待建设。这意味着必将存在资金的巨额缺口拓宽 公用事业融资渠道，吸引民间资本投资成为当务之急。从民间资本来看，经过改革开放 20多年的发展，我国民间资本迅速成长，并具备了参与大型基础设施建设的能力。至2001 年，国内民间投资与国有投资占全社会总投资的比重分别是47．3％和44．6％。从发展趋势 上看，民营资本将进一步成为全社会投融资的主力军。另外，随着经济的发展和技术进 步的