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论农村土地承包合同的法律性质 高飞 中南财经政法大学 副教授 　　关键词: 农村土地承包合同/法律性质定位/立法完善 　　内容提要: 我国农村土地承包合同是设立农村土地承包经 权的重要依据，但在理论和实践中均对其法律性质存在行政合同说与 民事合同说的重大争议，这种状况已经造成了诸多弊端，因此，应当 根据对我国农村土地承包合同中合同的主体、合同当事人之间的权利 义务关系以及合同权利的救济方式等方面的分析，将农村土地承包合 同定位为民事合同，并通过立法加以完善。 　　农村土地承包合同是从推行家庭联产承包责任制开始的，现 在已经成为实现农业生产统分结合之双层经 体制的基本法律形式， 是设立农村土地承包经营权的重要依据。但自农村土地承包合同产生 之日起，理论上就一直存有分歧，实践中也多有冲突。因此，本文拟对 农村土地承包合同的法律性质进行初步探讨。 　　一、农村土地承包合同的法律性质评析 　　关于农村土地承包合同的法律性质主要有两种观点，即行政 合同说和民事合同说。行政合同说认为，农村土地承包合同是在承包 土地由村集体所有，并在法律授权村委会为发包方的情况下，为实现 国家管理目的而签订的，符合行政合同的特征。 [1]而且有学者指出， 自党的十一届三中全会上提出建立农业联产承包责任制，废除“ 队为基 础，三级所有”的农业经济核算体系后，农民通过与政府签订行政合 同获得土地的使用权，在承包期限内获得一定的经 自主权，随着土 地承包合同与农业定购合同的出现和相关制度的建立，在农业领域国 家管理的方式上，行政合同管理已经占据了主导地位。 [2] 民事合同 说则认为，作为农村土地承包合同的主体的集体经济组织和承包户之 间的地位平等;集体经济组织与承包户签订农村土地承包合同是为了 以合同形式固定彼此之间基于承包而产生的权利义务关系，不是至少 主要不是为了实现国家的行政管理目标;从合同签订的程序和原则以 及不履行合同的法律后果来看，都与行政合同的要求相去甚远，因此， 农村土地承包合同是一种民事合同。 [3]不过，农村土地承包合同是 一种新型合同，不能归入合同法中的任何一类有名合同，故应从立法 上进行直接规制，使之有名化、典型化。 [4]也有部分学者采取折中观 点，主张对农村土地承包合同应当区别不同情况分析：农村集体与其 内部成员之间签订的责任制性质上的土地承包合同属于行政合同;农 村集体与其内部成员双方经过协商、个人有选择权、合同履行过程中 个人有自主经营权的或农村集体与非内部成员之间签订的合同，如果 符合平等地位的要求，则属于民事合同。 [5] 　　上述观点均能够在立法上寻求相关制度予以支持，产生这种 矛盾的立法原因在于我国农村于 20 世纪80 年代推行家庭联产承包责 任制乃是源于农民自己的创造，而且最初是由国家政策予以调整的， 后来才由立法的形式加以明晰。由于没有固定的模式可以遵循，各地 的具体做法也不一致，因此，在农村土地承包合同制度演进的过程中， 致使其在不同的法律文献中呈现出不同的法律性质。具体而言，在实 行家庭联产承包责任制的初期，集体的职能尽管比过去有了很大的差 异，但在没有改革统购统销制度以前，其仍然作为集体经济的一个层 次发挥着自己的作用，而且当时农村土地承包合同受到国家和当地政 府的土地政策、税费政策的强烈制约，因此，农村土地承包合同在一 定程度上与集体化时期的口粮分配一样，成为地方政府和乡村干部对 农民进行全方位治理的一种手段， [6]故农地承包合同具有显著的行 政性。但随着农村经济体制改革的发展和社会的进步，我国更加注重 农村土地承包合同的规范化和法制化，在这个过程中，农村土地承包 合同的行政性逐渐弱化，而民事性却越来越得以彰显。在制定《中华人 民共和国农村土地承包法》时，柳随年在《关于〈中华人民共和国农村土 地承包法〉(草案)的说明》中，尽管指出对家庭承包的土地实行物权保 护，对其他形式承包的土地实行债权保护，由此可知，农村土地承包 权属于民事权利进一步被明确， 对作为农村土地承包权产生依据的 农村土地承包合同的法律性质却仍然难以被定性为民事合同，因为根 据农村土地承包法的规定，发包方与承包方除了享有民事权利、承担 民事义务外，发包方还享有一定的行政性权力，而承包方也应承担相 应的行政性