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国际“穿透式”监管理论的发展和实践对我国的启 示 一、“穿透式”监管的理论基础 所谓“穿透式监管”， 就是指透过金融产品的表面形态， 看 清金融业务和行为的实质， 将资金来源、 中间环节与最终投向穿 透链接起来， 按照“实质重于形式”的原则甄别金融业务和行为 的性质， 根据产品功能、 业务性质和法律属性明确监管主体和使 用规则， 对金融机构的业务和行为实施全流程监管。 穿透式监管 的提法由来已久， 主要是由功能监管理论和行为监管理论衍化而 来。 20 世纪 90 年代，针对美国金融业分业监管的体制，哈佛大 学商学院默顿教授第一次提出通过功能监管理论解决其固有缺 陷。他认为，随着金融业的日益发展，金融机构开展业务的范畴 日益增加，由此产生了金融监管的空白地段以及相关金融监管套 利的问题。 要解决这一困境， 可以对现有监管主体的范围按照不 同产品的属性以及开展业务的特征进行整合， 通过确立相对统一 的监管规则， 有针对性地对跨行业、 跨市场的金融产品和业务进 行规制， 从而减少了因重复监管而产生的监管漏洞， 有效遏制监 管套利。 同一时期， 针对金融机构审慎性风险和机会主义行为， 英国 经济学家泰勒提出了针对系统性风险的审慎监管和金融机构机 会主义行为的合规监管“双峰”设想。 他认为在金融市场上， 不 论是何种形式的行业设置， 其本质区别应当是其所作出的行为本 身。通过对金融机构行为模式的监管， 以达到防范系统性金融风 险、促进金融市场健康长效发展的作用， 因此被称为行为监管理 论。 因此，无论是功能监管理论还是行为监管理论， 都想要突破 金融监管桎梏的藩篱，填补监管空白，维护金融稳定。为实体经 济的健康发展提供强有力的支撑， 就需要结合上述功能监管和行 为监管理论， 采用穿透式监管模式对金融机构的业务和行为实施 全流程监管。 二、世界主要国家“穿透式”监管的实践 （一）美国。作为世界上最早出台相关法律规定的国家，美 国尽力将穿透式监管应用至多部法律法规当中。 1940 年，美国 国会通过了《投资公司法》，其中第 2（a）28 条就规定了“看 穿条款”（ Look-through Provision ）：如果某一投资公司持有 第 3（c）（ 1）条下基金 10%以上份额，则该投资公司所有受益 人也被计入合格投资者人数限制。 2010年7月，《多德一弗兰克法案》（ Dodd-Frank Act ） 的出台， 对美国后金融危机时代的金融监管提出了新的要求。 设 立金融稳定监督委员会（FSOC ,对美联储、消费者金融保护局、 联邦存款保险公司、财政部、证券交易委员会、商品期货交易委 员会等多部门进行统筹协调， 维护金融稳定。 同时成立金融研究 办公室，专门为FSOC提供相关金融支撑（如每年金融机构压力 测试的数据等）；通过法案扩大了美联储金融监管的权利，不仅 对社区银行全权监管， 同时对所有可能对金融市场稳定产生影响 的大型银行类金融机构、金融控股公司、对冲基金、证券机构、 保险公司等机构进行全方位监管。 （二）英国。 2008 年金融危机后，英国对金融监管也开始 了强有力的改革，发布了《 2009 银行法案白皮书》《改革金融 市场白皮书》 《金融监管新方法： 改革蓝图》 等一系列法律法规。 将原先金融服务XX局,XX局（FSA分拆成英格兰银行内部审慎 监管署（PRA和金融政策委员会（FPQ两个机构，分别执行宏 观审慎和微观审慎职能，对金融市场进行全方位的监管。 从P2P的监管来看，英国FCA发布的《关于通过互联网众筹 及通过其他媒介发行非易于变现证券的监管方法：对于 CP13/13 的反馈说明及最终规则》 中就有涉及到穿透式监管的规定。 其中， PS14/4确立了对P2P网络借贷进行监管的基本原则和方法，建 立了七项基本监管规则。监管当局要求所有P2P网贷平台必须明 确告知消费者其商业模式及延期或违约贷款评估方式等信息， 同 时网站和贷款的细节被归为金融推广纳入监管， 网络借贷平台要 定期向FCA报告相关审慎和财务状况、客户资金、客户投诉情况、 上一季度贷款信息等。 （三 欧盟。 2010 年欧盟率先通过《泛欧金融监管改革法 案》，将欧洲系统性风险管理委员（ ESRB 和欧洲金融监管者体 系（ESFS作为欧洲各国金融监管机构的高层协调者，由欧洲中 央银行进行统一监测整个金融体系的运转和监控。 从发达国家的实践经验来看，美国、英国、欧盟都通过建立 高位阶的中央监管机构， 采用穿透式的监管方式对金融机构的业 务和行为实施全流程监管。 一方面， 强调宏观审慎管理机构与微 观审慎监管机构的信息合作， 将相关领域的各个环节穿透链接起 来。如建立欧洲系统性风险委员会（ESRB同欧洲其他成员国中 央监管机构之间的政府间信息蹉商机制， 将分散的金融监