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国外高等教育绩效拨款述评 九十年代后期我国政府确立了公共财政的观念， 人们开始关 注高等教育公共财政支出效益。 绩效管理运用于公共财政领域主 要涉及绩效预算、绩效拨款等若干概念。拨款则是一种现实的政 府行为，政府拨款就是各级政府根据不同部门的合理的预算支出 安排，将部分公共收入分为若干类，通过一定的程序，按照一定 的方法，分别划拨到各种部门和组织中去， 从而实现预算的计划 目标。绩效拨款是落实绩效预算的规划目标，在拨款程序、拨款 方法、拨款评价等政府财政拨款的各个环节均体现出绩效理念， 实现拨款的效率、效益和公平、公正。 一、绩效拨款兴起的背景与动力 世界范围内高等教育从二十世纪七八十年代进入高等教育 大众化时代，高等教育入学率迅速增长，生均教育成本不断上扬。 但是相对的各国高等教育公共拨款支出却增长缓慢， 高等教育财 政相对萎缩。在有限的财政资源情况下如何提高资源的利用率， 成为高等教育财政的主要问题之一。 绩效拨款的实施最初理念就是将市场规则引入咼等教育市 场，使得资源配置更有效率和公平。首先，绩效拨款的引入将服 务和效率导入高等教育，使高等教育财政资源的分配机制更有效 率；在高等教育中适当的发挥市场机制作用， 促进高校间的质量 竞争。其次，把拨款与教育绩效联系起来，使高等教育能够更公 平的获得财政资源：高质量、高水平的高校获得更多资源，促进 高等教育的公平竞争，这种竞争包括横向和纵向的公平竞争。 二、国外绩效拨款的实践 高等教育的拨款大致可以分为教学和科研拨款两块。 一般说 来，大部分国家都在科研拨款方面使用绩效指标。 美国和英国是 典型的科研绩效导向拨款。 英国政府的科研拨款是高等教育拨款 机构根据高等学校科研的质量和水平有选择的实施拨款， 高水平 科研的高校能得到更多的拨款， 这种拨款是典型的产出导向型拨 款。英国的教学拨款方面，虽然也实施对高校的教学评估，但不 与教学拨款联系， 其指标采用投入拨款类型模式， 是投入导向型 拨款。美国的科研拨款是最明显的绩效导向体系的代表， 联邦机 构有大块的科研拨款给大学和学院。 大学并不能像接受基本教学 拨款那样得到科研拨款， 而采用竞争或者绩效导向的方式。 尽管 美国的许多州在使用绩效拨款或绩效预算， 但是与绩效相联系的 拨款数量却相对较小，通常不超过总数的 5%。大部分州采用绩 效测量主要是目的是责任目的或向社会告知关于大学的消息， 而 不是用在拨款的决策上。 三、绩效拨款在现实中遇到的挑战 （一）数据的收集上的限制。制定和执行绩效拨款的一个重 要的实践问题就是数据的收集， 关于各项绩效指标的数据收据需 要很大的时间成本及物质成本。 所以有人在收集数据时采用收集 已有数据的方式。 这种方法首先减少了绩效拨款的启动的时间和 成本，也提高了数据的可信度；但是另一方面使用当前已有的（而 不是最新的）数据并不能得出最有用或最适合的绩效指标体系。 所以现在很多人认为绩效拨款中的前期成本过大， 而绩效拨款所 产生的效益到底能不能抵消这部分成本， 是绩效拨款遇到的第一 个质疑。 （二） 绩效指标选择的复杂性。在一个绩效导向的大学拨款 机制中，有许多产出指标可以选择。如学生的信誉度、学位获得 数、研究出版数或专利。这些产出都是大学最大程度能够完全控 制的。但是有其他一些产出指标多少超出大学的控制范围： 如毕 业生在劳动市场上的相关成就， 或者是大学获得的额外拨款资助 等等。在绩效拨款中的产出指标通常是个有争议的话题。 如何选 择在众多的投入和产出指标中选择， 体现学生的知识的增长，体 现大学办学水平增长，这是绩效指标体系确立的主要难题。 （三） 绩效拨款可能导致的功利倾向。尽管绩效拨款在提高 绩效和成果方面存在长处，然而绩效指标却有其不可控制的影 响，它可能导致大学管理者和个人的风险回避行为。 大学可能会 为了得到拨款而只追求表面的、短期的产出。例如，学术上可能 倾向追求出版物或文章的数量， 而不是原创的东西。特别是许多 基础性的研究，研究耗时长，成果难以衡量，这显然不利于刺激 高等教育的长期性学术性发展。 四、国外绩效拨款实施的经验 （一）绩效指标的设定应该对大学有财政导向的作用。在实 践中每个指标的体系确立不是简单的产出指标的组合， 它的确立 有许多政治因素的影响。加上上面所阐述的指标选择的复杂性， 在实践当中， 为了防止对待大学的不公， 拨款机构通常除了使用 产出指标外也使用大量的投入指标。 实际上， 混合产出与投入指 标直接反映了拨款机构的目标意图。 这时候绩效拨款的指标的决 定就依赖于政府的优先考虑领域或导向领域。 这就是拨款的政策 财政导向作用。 （二）指标的设置不宜过多。根据外国学者的观点绩效指标 的数量不能少于 20 个，绩效指标的设置也应该平衡考虑。许多 政策制定者的普遍的