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国际公共管理的工具与工具选择: 全球化对人类社会产生着深远的影响。它在带来经济繁荣、 文化交流的同时，也使国际社会面临一系列超越国界的公共问 题：国际冲突的蔓延、流行性疾病的频发、贫富鸿沟的扩大、金 融危机的突如其来等都会产生连带效应。应对这些挑战，既需要 国家间形成广泛的共识，更呼唤密切的国际合作与集体行动。 长 久以来，国际关系学者主要关注大国博弈， 将外交关系作为研究 的焦点；公共管理学者考察的重心则仅局限于国内公共事务的管 理。为了理解国际公共事务领域的集体行动， 作为国际关系与公 共管理两门学科的交叉点， 国际公共管理开拓了新的视野。 国际 公共管理的内涵是什么？它与国际关系、 全球治理等概念有何区 别和联系？为了实现特定的战略目标， 国际公共管理具备哪些有 效的工具？在不同情境下， 如何选择国际公共管理工具， 其中是 否具有一定的原则和规律？本文将以争端领域的国际公共管理 为例，加以梳理和阐释。 一、国际公共管理的内涵 公共管理是以公共事务为对象的管理活动。 王乐夫认为，公 共事务分为四类：第一类是国家公共事务，系指国家层面涉及立 法、司法活动的公共事务；第二类是政府公共事务，指依法享有 行政权力的政府组织有关维护公共秩序和满足社会总体利益需 求等方面的公共事务；第三类是社会公共事务，指“国家”、“政 府”之外的非营利性组织（第三部门）的公共事务；第四类是国 际公共事务，指国与国之间的国际性公共事务。与之相对应，公 共管理可划分为国家公共管理、 政府公共管理、 社会公共管理和 国际公共管理。 因此， 国际公共管理是对国际公共事务的管理活 动。对于国际公共管理的内涵可从几个角度加以理解。 国际公共管理的对象为国际公共问题 国际公共问题是国际公共事务的重要组成部分， 其中既包括 区域性、 也包括全球性公共问题。 国家间相互依赖的不断加深形 成复杂的外部性联动――一是自然界本身的外部性联动； 二是人 类社会日益密切的外部性联动； 三是人类社会与自然界之间不断 加深的外部性联动。与此相应的是，出现了三类国际公共问题： （1）自然界产生的国际公共问题，主要是跨国性的自然灾害， 包括：地震、海啸、火山爆发等。（ 2）人类社会与自然界互动 而产生的国际公共问题，包括环境污染、温室效应与全球变暖、 生物多样性消失、土地荒漠化等。（ 3）人类社会中产生的国际 公共问题，体现于政治与安全、经济、社会文化等不同领域。其 在政治与安全领域包括国家间或区域间武装冲突、 大规模杀伤性 武器扩散、恐怖主义等； 在经济领域中包括贫富分化、 饥饿问题、 金融危机等；在社会文化领域包括难民、人权、传染性疾病和跨 国犯罪等。 国际公共管理主体呈多元化的态势 公共管理理论认为， 旨在管理社会公共事务、 协调社会公共 利益的组织即为公共管理的主体， 其既包括广义的政府组织， 也 包括第三部门。在国际层面，“全球舞台聚集了各种实体，正式 的和非正式的、经济的和社会的、政治与文化的、国家的和跨国 的 世界包含两个体系：一个是支配事件进程的国家间体系； 另一个是由其他行为体组成的多元中心体系。 这两个体系同时存 在，时而竞争，时而合作，相互作用。”由于国际公共问题具有 的连带性和外部性， 国家单独的应对行动已无能为力， 须动员整 个国际社会的力量开展合作治理。 因此，国际公共管理的主体涵 盖国家、国际组织、跨国公司、第三部门及个人等。其中众多非 国家行为体基于自身利益， 积极介入国际公共管理， 扮演不同的 角色，填补着国家管理领域的真空， 实现不同的功能 （见表 1）。 国际公共管理的内容是为维护国际公共利益而从事的管 制、服务、维护、扶助活动 科哈罗德 ?孔茨认为：管理是设计和保持一种良好的环境， 使群体最高效率地达到既定目标的过程。 一旦管理的使命由以营 利为目的的私人领域拓展到追求公共利益的公共领域， 公共管理 便形成了。 在国际公共管理领域， 公共利益自一国国内范围延伸 至国际层面。 从功能的角度看， 为有效地维护和获取国际公共利 益，国际公共管理活动的内容包括管制、 服务、维护、扶助四类。 管理的范围可以是全球性的，也可以是区域性的。 通过以上阐述， 国际公共管理可被理解为以多元主体对国际 公共事务进行管制、服务、维护、扶助为主要内容的管理活动。 它与国际关系、 国际法等概念差异明显。 国际关系侧重于以国家 为主体的各类国际行为体之间以政治为核心的关系框架， 国际公 共管理则强调对国际事务的微观管理； 国际法乃是在国际交往中 形成的、主要用以调整国家间关系， 具有法律约束力的各种原则、 规则和制度的总和， 而国际公共管理是这些原则、 规则和制度的 具体操作与执行。 相对于其它概念，全球治理更接近国际公共管理，不过，它 与国际公共管理也存在一定区别。 全