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国库支付方式的演进与风险防控 近年来， 随着财税和金融改革的不断推进和深入， 国库业务 电子化步伐进一步加快， 尤其是国库接入现代化支付系统和国库 集中支付系统上线后，国库资金风险呈现出了新的形式和特点， 风险点增多，风险面加大，如何正确认识国库资金风险，有效防 范和化解国库资金风险，成为当前国库生存和发展的核心和关 键。 一、当前国库资金风险存在的主要类型 人员数量和素质与业务量不匹配的风险 一是虽然国库电子化、 网络化大大提高了业务处理的质量和 效率，但随着经济不断增长，财税收入迅猛增加，国库业务量也 在迅速增长。 以调查市为例， 全辖业务量由 2006 年的 28 万笔增 加到 2011 年的 69 万笔，预算收入总额由 77.12 亿元增加到 276.93 亿元，增长 3.6 倍，支出总额由 57.01 亿元增加到 188.95 亿元，增长 3.3 倍，增幅之大显而易见。然而在国库业务量迅猛 增长的同时， 基层国库人员配备明显跟不上形势发展的需要， 主 要表现为专职国库人员的配置达不到基本的要求。有的县支行， 国库、会计人员总共才 5 人，其中专职国库人员仅 1 人或 2 人。 这些人员除了办理日常国库会计核算业务外， 还要负责国库综合 业务、统计分析、国库监管、财务管理、支付清算、反洗钱等业 务，这样势必造成不合理兼岗和“一手清”现象的存在， 更不必 说要害岗位人员定期进行轮换， 这样的人员配备根本满足不了国 库业务发展的需要。 业务量增长和人员不足之间的矛盾势必引发 一些国库资金风险。 二是因人民银行机构改革， 很多支行人员只 出不进长达十多年， 现有人员正逐步老龄化， 四十二三岁在县支 行就算是年轻人了， 因而国库人员断层现象比较明显。 有的国库 人员几十年在一个岗位工作， 而且从事的是比较重要的岗位， 这 样长期从事比较枯燥繁忙重复的国库会计核算业务 , 易造成国库 人员思想麻痹和惯性思维 , 出现用习惯代替制度和规范的行为 , 易在资金控制环节中产生风险隐患。 支付方式转变引发的风险 实行国库集中支付后， 由于支付方式发生了变化， 国库在支 付环节承担了更大的风险。 一是国库对财政拨款监督困难， 传统 支付模式下， 国库部门直接办理财政支出， 对财政拨款的监督是 事前的监督，比较容易发现和解决问题。国库集中支付改革后， 监督时间滞后，监督对象增加，国库处于被动清算的地位，对预 算执行的监督职能弱化。 二是支付额度和支付清算控制方面的风 险。集中支付后国库资金的拨付是通过与代理银行进行资金清算 来实现的，而国库部门进行资金清算的唯一前提就是清算资金不 超过财政部门确定的支付额度。 支付额度可以说是控制国库支付 清算的“闸门”， 但这个“闸门”并非万无一失。 由于支付额度 和支付清算文件通常采取磁盘导入方式来录入， 而国库会计核算 系统接收的支付额度和支付清算文件都是文本文件， 都未进行加 密处理，可以随时被打开和修改，资金、信息安全缺乏可靠的技 术和制度保障， 对国库资金安全形成巨大隐患。 三是单一账户体 系存在的风险。 集中支付改革后单一账户体系建设有待进一步完 善，国库集中收付改革设计理念的核心是取消单位原有账户， 建 立国库单一账户体系。 在实际运作中预算单位零余额账户存在一 些功能性缺陷：（ 1）零余额账户不能进钱，收入类的资金不能 通过该账户核算；（ 2）零余额账户只能核算财政性资金，难以 解决往来资金核算问题；（ 3）目前有关规章制度中没有明确预 算单位零余额账户是属于基本账户还是专用账户。 这些问题的存 在，不仅影响了国库单一账户体系的运作效率， 而且客观上导致 了一些预算单位想方设法保留老账户。 我们在对代理银行现场检 查监督中发现有财政直接支付零余额账户款项直接转到预算单 位实有资金账户的现象， 而且预算单位零余额账户存在提取大额 现金的违规行为。实有资金账户到目前为止仍然每天有资金进 出，不能遵循“只出不进，逐步消化”的原则。以上单一账户体 系的功能性缺陷隐含着一定的国库资金风险。 代理银行违规操作带来的风险 （1） 代理银行存在先清算后支付的违规行为。根据集中支付 改革对代理银行的要求， 代理银行应先向预算单位支付后， 再以 实际垫付的金额与人民银行国库清算。 经现场检查发现个别代理 行出于自身利益考虑和上级行的要求， 没有按照“先支付， 后清 算”的原则办理款项支付， 而是先向国库清算， 取得国库资金后 再办理预算单位的支付业务， 使国库资金成为代理银行的资金来 源，容易诱发国库资金风险。 代理银行延压、坐支财政集中支付资金和退款。个别代 理银行收到财政集中支付核算中心送达的支付凭证后， 先向人民 银行办理清算， 待资金到账后不急于给预算单位拨款， 延压占用 财政资金有的达十多天之久，