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论我国国有银行制度变迁的路径依赖 摘要：我国国有银行的经营行为服从于整体经济改革 的目标，承担着对渐进改革提供金融支持的特殊职责。既得 利益集团对制度变迁需求的不足，以及国有银行对政府干预 的路径依赖，使得其制度变迁滞后于经济体制改革的整体进 程。政府在国有银行改革的问题上处于两难选择的境地。政 府对所处困境的解决，依赖于包括政府自身改革、国有企业 改革、市场机制完善、 相关法律制度建设等内外部环境因素。 关键词：国有银行；制度变迁；利益集团；路径依赖；政府干预 中图分类号： F830.3 文献标识码： A 文章编号： 1005 2674{2008)11 － 0053－ 04 由于受制度形成初始条件以及自身特殊性质的约束，我国国有银行的制度变迁呈现出明显滞后于整个宏观经济改革的特征。寻求国有银行制度变迁滞后的原因，有利于实现其在体制内的突破。 一、国有银行的特殊性质与渐进改革中的金融支持 国有银行改革或制度变迁的滞后，导致其经营绩效的弱 化，这主要是根据与商业银行相比而言的。如果站在对国有经济提供支持的角度看，我国的国有银行为社会经济发展做出了巨大的贡献，但这也成为目前导致其向商业化经营转型困难或制度变迁滞后的根本性原因。 1、国有银行体系建立的制度初始条件与功能定位 我国国有银行制度的建立与变迁是与整个宏观经济制 度的发展紧密结合在一起的。与建国初期的高度集权的政治 经济秩序相对应，国有银行制度建立的初始模式是大一统的 金融体制：政府通过国有银行垄断金融资源的控制权，它既 是一个国家管理机关，同时又垄断了几乎所有金融业务。国 有银行一直代替财政行使着金融支持的功能，这在改革初期 有效地弥补了财政对于改革支持的不足。由于国有银行实际 上充当了国家财政的出纳，因而在功能上它并不是一个真正 意义上的独立经济实体。可以说，国有银行在之后的改革中 所面临的很多现实问题，都是由这一初始条件的制约所带来 的。 进入经济转轨阶段以后，我国经济增长具有明显的投资 推动的特点，国家是持续投资动力的主要来源：通过对金融 资源的管制，国家可以按自己的意图选择重点部门和产业予 以金融支持，从而拉动整个国民经济的高速增长。从这个意 义上讲，我国渐进改革的成功，很大程度上是因为国家掌握 了金融资源的控制权。这对于经济增长、结构转换和经济体制平稳过渡，都发挥了重要的作用。 由此可见，从建立伊始直至现在，国有银行始终没有成为以获得利润最大化为目标前提下的自主经营、自负盈亏的金融机构。因此，对于国有银行的绩效衡量，应包括其自身的利润绩效，以及由其为国有经济提供支持所产生的宏观社会经济绩效两个方面。从本质上来讲，在依附于国有银行的国有经济改革取得更为根本性的进展以前，国有银行不具备向真正的商业性银行转换的现实条件。 2、经济发展战略需要与改革的层次性 国有银行制度的形成和演变与国家对宏观经济建设的 政策导向需要密不可分。建国初期，我国实行重工业优先发 展的经济赶超战略，这一发展战略以及经济结构的变化是国 有银行制度变迁的主要决定和影响因素。在赶超战略促使 下，国家通过“统收统支”的财政体制和“大一统”的金融 体制，将大量资本配置到优先发展的地区和部门。林毅夫教 授认为，如果政府采取以技术赶超或者保护落后为目的的发 展战略，为了尽可能地动员和控制社会资源，政府必然对金 融结构加以扭曲。事实证明，建国初期的经济赶超战略在取 得社会宏观效益之外，给国有银行带来了长期性的历史包 袱：一方面，国有银行因承担支持国有企业的国家战略性任 务而形成了战略性政策负担，另一方面还给国有银行发展带来了社会性政策负担，包括通过提高效益、增加利润的方式对社会就业提供经济支持等。在向市场经济转轨的过程中，国有企业仍然是国有银行的必然支持对象和经营负担，政府对国有企业的政策性贷款支持显性化为国有银行的不良贷款，并由此加剧了银行经理人员的道德风险，从而加速了国有银行不良贷款的累积。由于国有企业自我积累能力弱，在改革过程中更加依赖来自于国有银行的资金扶持。如果国有银行按照真正意义的商业银行来运作，将会导致普遍不景气的国有企业发展更加困难。在直接融资渠道比较有限的情况下，国有银行必须承担着整个金融体系的大部分功能，它无法完全按照自身改革的需要调整运作方式和业务范围。 经过三十年的改革，国有银行是少数几个至今未全面开放的国家垄断性行业之一，这种现状符合中央政府对改革设 计的渐进性和层次性。按照“制度变迁成本分担假说” ，国有经济体作为政府支持的一方，在整个改革中都享受到了特 殊的政策倾斜利益，即牺牲金融部门的效率和利益来满足国有企业的资金需求。当国有企业改革需要庞大的资金支持，而直接融资市场十分有限时，国有银行又承担了改革支持者的角色。因而，国有商业银行聚集起来的各种损失，主要是国家为建立市场经济