新时代住房制度面临的多重约束与改革.docx

? ? ? ? ? 新时代住房制度面临的多重约束与改革 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 住房问题是全面建设小康社会进程中的重大战略问题。要解决这一重大战略问题，离不开良好的住房制度支撑。从1998年开始大力推行的城市住房分配货币化改革，使得我国城市住房制度改革和房地产业发展取得了重大的突破性进展。在接下来的20年间，住房市场的成长和房地产业发展速度远超预期，并事实上成为国民经济的支柱产业。住房市场在改善城镇居民居住条件、加速城镇化和刺激消费需求、推动就业和增进国民财富和提高地方政府财政收入等方面发挥了巨大的作用。 城市住房问题并没有因住房分配的货币化改革而消弭，反而呈现更加复杂的局面。少数热点城市的房价和地价快速上涨引发了各界对泡沫和住房支付能力的担忧；地方政府对土地财政和房地产业的过度依赖可能引发债务危机；城乡分割的二元土地和住房制度使得大规模的农业转移人口长期游离于城市住房供应体系之外；住房建设、交易和持有环节税制混乱；住房金融体系不健全、政策性住房金融功能不足；住房保障体系不完善；房地产市场的宏观调控不力；等等。凡此种种，不一而足。住房问题可以说一直是整个社会关注的焦点问题。人们逐渐认识到，中国城市住房问题之所以迁延不愈，既受制于住房问题的复杂性和人们的有限理性，更与住房制度体系建设滞后大有关联。住房制度改革和住房制度体系建设，绝不仅仅是一个住房分配货币化和市场化就能承担的。 住房问题复杂多变且各种矛盾相互交织。准确识别住房制度改革中的主要矛盾，找准改革的突破点，既需要智慧，也需要时间。针对新时期住房制度改革的谋划，决策层的认识也在不断深化，对问题的研判渐趋于全面，所提出的思路也越来越明确。2015年10月，党的十八届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，其中首次提出“深化住房制度改革”。2016年12月的中央经济工作会议上，习近平总书记首次提出了“房子是用来住的，不是用来炒的”，在2017年10月党的十九大报告中更是明确提出，中国特色社会主义已进入新时代，当前社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。具体在住房领域，要求加快建立多主体供给、多渠道保障和租购并举的住房制度，实现让全体人民住有所居。在12月召开的中央经济工作会议上，更是提出要“加快住房制度改革和长效机制建设”，这都意味着在多年行政调控房地产市场之后，中国住房制度改革将会进入新阶段，相关制度改革或对中国住房市场产生深远影响。 一 中国住房问题进入新时代 中国特色社会主义进入新时代，在住房领域同样如此。我们认为，当前住房市场面临着全新的内外环境，笔者将其概括为“新矛盾、新定位、新观念、新常态”。主要体现在以下四个方面。 （一）中国住房市场的主要矛盾已发生变化 住房市场的分化和不平衡发展会成为相当一段时间内住房市场的突出特征。在经过多年巨额的住房投资后，根据国家统计局提供的数据，2016年我国城镇人均住房面积已经达到36.6平方米，农村达到45.8平方米。从平均数据来看，居住面积尽管离美国还有明显的差距，但已经超越英国的35.4平方米和法国的35.2平方米。总体上看，我国城镇居民的住房条件已经基本脱离总量不足的困境。在过去几年中，住宅的销售面积还在增加，从2013年的10.5亿平方米增长到2017年的14.47亿平方米，但住房的新开工面积已经开始萎缩，2011年曾经达到过14.7亿平方米，2013年也在14.58亿平方米，2014～2017年分别为12.49亿平方米、10.67亿平方米、11.59亿平方米和12.81亿平方米。新开工面积的萎缩实际上正是我国住房总量供求矛盾已经结束的必然结果。同时，这也意味着长期以来作为支柱产业的房地产业推动中国经济持续增长的使命可能已经宣告结束，经济增长需要另觅新动力。 但是，住房需求与供应的不平衡和不充分的矛盾凸显，主要表现为人们对改善型住房的需求非常旺盛和住房需求的空间分化。根据2010年“六普”的数据，我国城镇住房存量中还有大量的居住设施不齐备（缺室内卫生间、独立厨房）的住房，随着收入的提升，居住品质的提升还有巨大的改善空间，这意味着改善型住房需求和城市更新仍然有巨大的发展空间。需要说明的是，改善型需求的巨大发展空间并不意味着需要同时满足所有阶层的改善型需求，由于住房的耐用品性质，根据住房市场的过滤模型，上一阶层住房改善后其原住房会流入住房市场满足下一阶层的住房需求。同时，当前城市住房市场出现明显的空间分化，普涨时代已经基本结束，但少数明星城市（superstar cities）住房供应紧张，房价难以遏制并外溢到周边城市。这些明星城市要么是住房供给弹性远低于其他城市导致供给不足（刘学良，2014），要么是由于高