乡镇人大主席团的法理定位及对策建议思考.docxVIP

乡镇人大主席团的法理定位及 对策建议思考 本文在分析乡镇人大主席团的法理地位基础上，对G省XX个乡镇人大主席团履职进行了问卷调查，发现总体上XX年地方组织法赋予乡镇人大主席团闭会期间职责后，监督、民生实事票决和代表联络站工作都全面铺开并取得积极成效，乡镇人大闭会期间工作一定程度上实现由虚转实，同时部分主席对主席团构成及职责的认知仍存有模糊认识。据此，本文提出完善乡镇人大主席、副主席与主席团法律关系表述、规范主席团构成、把好乡镇人大代表“入口关”、修法明确代表联络站法律地位、加强对乡镇人大的工作指导等建议。 一、问题的提出 人民代表大会主席团一般是个会议期间的概念，是人民代表大会会议期间的领导机构。但乡镇人大的主席团比较特殊，由于乡镇人大是最基层的国家权力机关，乡镇人大发挥作用情况直接关系到我国代表制基层民主的实现，但乡镇人大没有闭会期间常设机关，为避免乡镇人大闭会期间履职工作“虚化”，法律逐步赋予主席团闭会期间职责。2015年地方组织法修改后，第14条规定了主席、副主席职责，明确了主席、副主席与主席团的关系；第15条规定了乡镇人大主席团职责，明确乡镇人大主席团闭会期间组织代表开展活动等。那么，乡镇人大主席团的法理定位是什么？2015年地方组织法第14、15条的实践状况如何？基于乡镇人大主席团的法理定位应当如何应对实践中存在的不足和问题？针对以上三个问题的分析构成本文的主体内容。 二、研究设计 本文采取文本分析、调查问卷和电话访谈的方式开展研究。在梳理有关乡镇人大主席团定位职责方面文献的基础上，于2021年8月通过微信问卷星开展了“乡镇人大主席团闭会期间发挥作用情况问卷调查”，G省共X位乡镇人大主席填写了问卷，约占G省乡镇人大主席总数（约1134位）的98.24%。调查问卷共21道题目，除乡镇人大主席身份属性的题目外，就主席团构成、职责认知及开会，主席团组织代表开展监督、决定工作，代表联络站情况和乡镇人大工作总体情况等方面展开。针对问卷反映的一些重点问题，课题组电话访谈了21位乡镇人大主席和市县人大代表工作部门的同志，最终完成对乡镇人大主席团履职情况的梳理分析。在此基础上，提出了推进乡镇人大主席团更好履职的对策建议。 三、乡镇人大主席团的法理地位分析 （一）主席团不是乡镇人大在闭会期间的常设机关。人民代表大会设常设机关是我国人民代表大会与国外议会组织制度上一个很不同的特点。国外议会不管是一院或者两院，议会权力都是统一的，我国则是从代表中选举部分代表组成常设机关，在大会闭会期间依法行使本级国家权力机关的部分职权。这主要是由于我国人口众多，代表大会性质要求维持数量众多的代表，而代表太多就不利于经常召开会议和议事决策。为兼顾代表大会的代表性和议事能力，1954年宪法先是规定全国人大设常委会，1979年宪法修改又明确县级以上地方各级人大设常委会，目前现行宪法第57条、第96条分别规定了全国人大和县级以上地方人大设立常委会。而对于乡镇人大，由于1986年地方组织法修改先是将乡镇人大会议由政府召集修改为由本级人大会议主席团召集，使乡镇人大主席团突破了开会期间才存在的界限，在闭会期间仍然存续，2015年地方组织法修改时进一步赋予主席团在闭会期间一定工作职责。这样一来，主席团就成了乡镇人大闭会期间工作中的常态性组织，且往往被误解为乡镇人大的常设机关。但必须认识到，主席团不是乡镇人大在闭会期间的常设机关。这是因为： 第一，根据宪法和地方组织法规定，乡镇人大不设常委会。立法考虑是：（1）乡镇人大作为我国政权机关的最基层，与群众联系最紧密，群众对乡镇政权的工作也最了解、最关心，因此，乡镇政权应当更多一些民主，更好地发挥由选民直接选举产生的人大代表的作用，以便更直接地反映群众的意见和诉求，更好保证群众直接行使民主权利等。层次多了，反而不利于充分反映群众的意见和要求。（2）乡镇的管辖范围都比较小，代表数量也比较少，凡是应当由权力机关讨论决定的问题，有条件召集人大会议讨论决定。（3）乡镇政权的主要任务是执行，决策职能相对较少。（4）乡镇不设一级法院、检察院和政府部门，监督任务相对较少。可见，在政权制度设计上，乡镇人大更主要是实现民主功能，更鼓励由全体人大代表通过多召开会议来直接行使权力。 第二，主席团在产生方式上不同于常委会。类似其他各级人大的主席团，乡镇人大主席团是在每次会议举行预备会议时选举产生，只是不同的是，乡镇人大主席团的任期可以延续到下次会议举行预备会议时，但每次召开人大会议时都选举产生新的主席团。县级以上人大常委会则是选举产生后，每届任期同本级人民代表大会相同，行使职权到下届人大选出新的常委会为止。与乡镇人大主席团相比，常委会通过选举被人大代表在本届任期内作了完全委托授权，因此，常委会是本级国家权力机关的组成部分，而主席团每次大会都要重新选举