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公益诉讼检察调查核实权的规范和约束 摘要：公益诉讼检察调查核实权是法律监督权与诉讼证明权相复合的新型权力形态，具有相对独立性、监督性以及谦抑性等特性。检察机关具有线索摸排阶段的初查权、立案后诉前程序阶段的主体调查核实权和提起诉讼程序阶段的补充调查核实权。公益诉讼检察调查核实权具有调查、核实、监督三项权能，可以分为非强制性和强制性调查核实两个层次，应当增设强制性调查核实手段和约束性制裁措施，并从细化决策程序、科学配置调查核实人员构成和完善调查核实程序三方面对公益诉讼检察调查核实权进行规范和约束。 一、公益诉讼检察调查核实权基本概念目前，检察公益诉讼中的调查核实权尚未有统一的定义，主要包括措施说或活动说、权能说、综合说三种学说观点。课题组经认真研究，认同综合说观点。综合说认为，公益诉讼检察调查核实权是指人民检察院在履行公益诉讼保护国家利益和社会公共利益职责过程中，为查实公益受损事实和依法履职与否等内容，调查收集证据、核实案件情况，实现国家利益和社会公共利益维护、监督行政机关依法履职的权力。较之于刑事案件侦查权，公益诉讼检察调查核实权与其的权力位阶、具体权能和行使方式均不同。根据人民检察院组织法的规定，检察机关在履行刑事案件侦查权、提起公益诉讼等法律监督职责时，可进行调查核实。调查核实权是提起公益诉讼职权的下位权力概念。检察人员在行使公益诉讼检察调查核实权时，不得使用限制人身自由的强制措施以及查封、扣押、冻结等强制性权力。实践中检察机关在办理公益诉讼案件时，对刑事案件侦查权依赖性较强，表现为采取刑事附带民事公益诉讼模式办案。较之于民事行政检察调查核实权，公益诉讼检察调查核实权与其均属于非强制性调查权，但在目的、主动性、时间三个方面均有不同之处。在民事行政诉讼监督中，检察机关不是一方当事人，权力行使的目的重在核实，而在公益诉讼中，检察机关作为一方当事人，权力行使的目的重在调查；公益诉讼检察调查核实权的主动性很强，民事行政检察的调查核实权则相对较为被动；公益诉讼检察调查核实权早在线索摸排阶段就已开始，民事行政检察的调查核实权一般发生在案件受理之后。二、公益诉讼检察调查核实权运行中存在的问题(一)定位和性质不明晰公益诉讼检察调查核实权的性质在立法和理论层面并未明确统一。主要存在以下问题：一是权源问题。公益诉讼检察调查核实权究竟是源于法律监督权还是源于诉讼中当事人所享有的诉讼证明权；二是权力特性问题。公益诉讼检察调查核实权是否仅是提出检察建议和提起公益诉讼的手段和前提，其本身是否具有相对独立性；三是公益诉讼检察调查核实权与举证责任、证明能力和举证义务的界分问题。(二)内容和权能不明确民事诉讼法和行政诉讼法在新增检察机关提起公益诉讼条款的同时，没有规定检察机关在公益诉讼中调查核实的内容。具体包括：一是调查核实权在公益诉讼诉前程序和提起诉讼程序对不同调查对象所能采取的措施不明；二是公益诉讼检察调查核实权的内容不明确，不同程序阶段调查核实内容的侧重点并无法律直接规定，影响了调查核实权行使效果；三是公益诉讼检察调查核实权包含的具体权能不明确，具体权能直接规制、影响着该权力行使的方式、边界等问题，有待法律、司法解释明确界定。(三)权力行使路径缺失充分享有并运用好调查取证权才能确保行政公益诉讼相关工作有序推进。由于检察机关未配备调查核实职能的保障措施，检察机关难以在开展调查核实工作中突破调查对象带来的阻力。一方面，检察机关对可能毁失的证据不得直接采取强制保全措施，只能申请人民法院保全证据。(四)配套规范和制约机制未建立就公益诉讼检察调查核实权的规范而言，目前有关决策机制、人员构成、核查程序设定上都缺少细致、明确的规定。首先，现有不区分调查权和核实权的决策机制，将导致无法及时行使调查核实权，证据固定和事实证成都将面临困境。其次，检察公益诉讼办案力量配置不充足是一个现实且长期存在的问题。但《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》将调查核实方式一揽子限定在“两人以上”的人员构成框架中，三、优化公益诉讼检察调查核实权运行的路径(一)明晰调查核实权性质1.权力来源。公益诉讼检察调查核实权来源于检察机关享有的法律监督权。检察机关作为公益诉讼程序的一方当事人，需要提出诉讼请求并提出证据证明事实、说明理由，因此，公益诉讼检察调查核实权还来源于检察机关为证明自己提出的诉讼主张，围绕诉讼标的收集、提出证据，并对证据进行质证的诉讼证明权。公益诉讼检察调查核实权的权源是检察机关的法律监督权与诉讼证明权的复合，是一种新型的权力形态。2.权力特性。公益诉讼检察调查核实权的特性主要包括：一是相对独立性。检察公益诉讼存着不同的程序阶段，调查核实权并非仅仅附属于检察建议或者提起诉讼，而是具有相对独立性；二是