日本的特殊法人改革-日本道路公团案例解析.docx

? ? ? ? ? 日本的特殊法人改革 日本道路公团案例解析 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 特殊法人改革是日本近年来着力推行的几项重要改革之一。在小泉内阁的努力下，日本于2001年6月21日公布了“特殊法人等改革基本法”。该法的有效期限至2006年3月31日，自法律公布到有效期截止的这段时间为“集中改革期间”。由于特殊法人过去曾经、现在也仍然是日本众多公共事业的具体实施者，在日本的社会生活中占有重要地位，对日本的特殊法人改革进行深入的解析有助于为中国提供多方面的参考和借鉴。 一 特殊法人改革的基本背景 （一）什么是特殊法人 日本《有斐阁经济辞典》对特殊法人的解释是：“因公共利益或国家政策的需要，基于特别法律设立的法人。”特殊法人的具体形态多种多样，有公团、公库、基金、事业团、协会、股份公司等，如日本道路公团、住宅金融公库、国际交流基金、国际协力事业团、日本放送协会（NHK）、日本电信电话股份公司等都属于特殊法人之列。特殊法人开展事业的资金一般来自中央政府所管理的财政投融资贷款，财政投融资资金的来源则是邮政储蓄资金、简易保险资金和养老保险资金。 此外，还有一类法人被称做“认可法人”，其性质与特殊法人大同小异。主要的区别在于认可法人的设立主体是民间而非官方，设立时需经主管大臣的认可。“特殊法人等”中的“等”实际上指的就是认可法人。日本银行、日本下水道事业团、日本商工会议所、日本红十字会、综合研究开发机构等都属于认可法人之列。根据“特殊法人等改革基本法”而制定的“特殊法人等整理合理化计划”中明文规定，共有77家特殊法人和86家认可法人是此次改革的对象。本文所指的“特殊法人改革”也包括认可法人在内。 （二）改革的基本背景 20世纪50～60年代是日本特殊法人大量诞生的时期。随着日本经济进入高速增长时期，需要由政府主导开展的公共事业范围迅速扩大，并主要集中在基础设施建设、政策性金融和研究开发等领域。由于这些事务没有必要都放在政府机构内部来承担，同时也为了避免政府机构本身的过度扩张，政府遂通过设立特殊法人的办法，以企业的形式来担当这些公共事业的运营主体。应当说，在日本第二次世界大战后的经济发展历程中，特殊法人在基础设施的建设和运营、政策性金融，以及其他众多的公益性事业领域发挥了重大的作用。 进入20世纪80年代之后，日本开始出现要求对特殊法人进行改革的呼声。当时的改革呼声主要是从行政减量化、缩小政府规模、调整政府与民间的事业边界的角度提出的，属于当时国际上“撒切尔革命”、“里根主义”潮流的一个组成部分。在这一潮流的影响下，日本先后实施了国有铁道、电信电话公社、（烟草）专卖公社的民营化，以及大量特殊法人的合并与重组。 20世纪90年代初日本泡沫经济崩溃后，日本财政状况迅速恶化，1999年政府债务总额达到了相当于当年GDP 105.4%的水平。同时，官僚组织的僵化、行政效率低下和贪污腐败等现象也受到广泛的诟病。在这种背景下，日本社会各界要求对行政和财政体制进行改革的呼声日高。1996年上台的桥本内阁主导了于2001年实施的政府机构改革，将原来的22个中央省厅（相当于中国的部委）整合为12个，改革的目标是实现简约、高效、透明的政府。特殊法人的改革则成了留给小泉内阁去解决的课题。 2000年3月，日本经济团体联合会（简称经团联）提出了“关于特殊法人等改革的第一次建议”，该建议主要从以下两个方面阐述了特殊法人改革的必要性： 第一，一些特殊法人从其设立的目的来看，存在的意义已经丧失，或者已变得无足轻重。还有更多的特殊法人虽然从政策目的来看仍然是必要的，但需要对实施体制进行重新审视。 第二，特殊法人是财政投融资的主要使用者，到1999年为止共有250万亿日元的财政投融资资金投向了特殊法人。如果特殊法人的改革不能取得有效进展，将会有相当数量的资金不能回收，最终成为需要由国家财政填补的坏账。因此，为了使中央政府所实施的财政投融资体制改革取得实效，就必须对相当于财政投融资“出口”（财政投融资的“入口”是邮政储蓄、简易保险和养老保险资金）的特殊法人实施改革。 经团联提出的上述改革必要性，实际上是建立在社会上对特殊法人存在的诸多弊端进行批判的广泛共识基础之上的。社会上对特殊法人的批评主要集中在以下方面： （1）经营责任不明确。由于特殊法人都有一个主管省厅，在机构性质上颇类似于中国的部委直属事业单位，其经营计划较大程度上受到主管省厅的干预。加之特殊法人从事的都是公共工程及其他公共事业，决策往往受到来自利益集团的政治压力，结果使得特殊法人的经营责任模糊不清。 （2）事业运营的低效与不透明。由于缺乏有效的监督机制和财务公开制度，特殊法人的事业运营与民间企业相比一般存在较多的浪费，提供的服务有质次价高之嫌。 （3）机构与业务的自