全国统一碳市场建设进展与政策建议.docx

? ? ? ? ? 全国统一碳市场建设进展与政策建议 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 一 政策法规制定 建立碳排放权交易体系，积极应对气候变化被纳入国家改革的顶层设计，成为建设生态文明的重要内容。例如，我国“第十三个五年规划纲要”在第四十六章“积极应对全球气候变化”中指出，推动建设全国统一碳市场，对重点排放源实行MRV和配额管理制度，建立健全统计核算、评价考核和责任追究制度，完善碳排放标准体系。《中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议公报》也指出，建立健全碳排放权初始分配制度。2015年9月25日，《中美元首气候变化联合声明》指出，中国明确计划于2017年启动全国统一碳市场。《生态文明体制改革总体方案》指出，“逐步建立全国碳排放总量控制制度和分解落实机制，建立增加森林、草原、湿地、海洋碳汇的有效机制，加强应对气候变化国际合作”。 碳排放权交易市场作为一种节能减排的政策工具，本质上是将碳排放的外部影响内部化的手段，这种制度安排得以顺利实施的基础是排放权交易主体责任明确，交易过程透明和信息完备，因此，建设碳排放权交易市场需要完善相关的法律法规。政策法规建设是碳交易制度建设的重点内容，是明确碳交易参与各方权利、义务的根本依据。完善的政策制度环境，对于全国统一碳市场的顺利运行具有十分重要的作用。 目前，全国试点碳交易市场的建设是在缺乏全国上位法的情况下，各地方分别针对性地出台碳交易的地方性法规、政府规章和规范性文件，确立了碳交易制度的目的、作用、过程、管理和实施体系，并规定了惩罚措施，使得碳交易市场的顺利运行具有约束力与可操作性。在地方试点的基础上，为了迎接即将到来的全国统一碳市场，国家层面出台了一些可操作性的政策法规。2014年12月14日，国家发改委出台了《碳排放权交易管理暂行办法》，首次颁布了全国层面的碳市场建设政策。另外，国务院碳排放交易主管部门在《碳排放权交易管理暂行办法》的基础上提炼和精简，形成了作为碳市场“根本大法”的《碳排放权交易管理条例（送审稿）》，国务院法制办已将其作为优先立法的计划，经过多轮征求社会意见后，下一步将进入立法程序。 二 总量目标 （一）碳配额总量 目前碳配额总量的确定，取决于国家承担的国际法律义务与对外自主减排承诺，在实际确定配额总量过程中要综合考虑各地区历史温室气体排放、经济增长空间、产业结构变动、能源消费结构、纳入控排企业情况等。欧盟在确定配额总量的基础上，先后实践了“自上而下”和“自下而上”两种模式，即由成员国主动申报排放总量，再由欧盟委员会下设的专业委员会审查成员国制订的国家分配计划。但在欧盟碳交易系统进行到第三交易期后，配额总量的设定方案有所变化，由分散式决策过渡为集中决策模式，即由欧盟委员会根据基准年排放量和线性减排率，计算出区域内统一的排放总量目标，再根据一定的原则分解至各成员国，并由成员国向欧盟委员会提交各自的实施措施，最终确定各成员国的减排目标和路线图。与欧盟的发展阶段不一样，我国处于城镇化和工业化快速发展阶段，温室气体排放与经济增长尚未脱钩。因此，在应对气候变化和节能减排工作中，中国的排放目标强调效率，弱化总量。 在《巴黎协定》框架下，中国制定的国家自主贡献（NDC）目标包括：在2030年左右二氧化碳达到峰值并努力争取尽早达峰；2030年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降60%～65%，非化石能源消费占一次能源消费比重达到20%左右，森林蓄积量比2005年增加45亿立方米（见表1）。 表1 中国温室气体减排目标 峰值 2030年左右达峰 强度 到2030年中国单位GDP的二氧化碳排放，要比2005年下降60%到65% 碳源 到2030年非化石能源在总的能源当中的比例，要提升到20%左右 碳汇 到2030年中国的森林蓄积量要比2005年增加45亿立方米 表1 中国温室气体减排目标 综合来看，国家层面的排放目标着重的是中长期性的目标，具体的、以年为单位的总量目标尚未被提出。因此，在国家总量目标尚未被提出的背景下，国内建设碳排放权交易统一市场的总量目标无法被“自上而下”地提出。从这个角度出发，即将开启的全国统一碳市场在配额总量确定方面采取的是“自上而下”与“自下而上”相结合的方案。 《碳排放权交易管理条例（送审稿）》（简称《条例》）指出，国务院碳排放交易主管部门需要明确国家以及各省、自治区、直辖市、计划单列市、新疆生产建设兵团的排放配额总量。《条例》明确指出配额总量的确定需要综合考虑“国家温室气体排放控制目标”与“重点排放单位情况”，由于重点排放单位由地方根据国务院碳排放交易主管部门确定的标准来筛选，上报国务院主管部门后，国务院主管部门再确定年度的配额总量并进行分配。由此可见，未来全国统一碳市场配额总量确定和分配的特征是“自上而下”