煤矿安全生产执法的法律适用与路径研究.docxVIP

煤矿安全生产执法的法律适用与路径研究 摘要：在现行法框架下，研究目的旨在分析我国煤矿安全生产执法的法律涵义与内在机理，以执法依据与实施模式为逻辑起点，整合、完善法规范体系与内容，并以执法效能为导向，剖析执法工作与监督机制的改革路径；运用规范分析、图表及文献法等分析；研究结果为煤矿安全生产执法作为遵从行政行为原则的行政干预行为，行政执法权源存在局限性，故执法改革具有必要性，进而从提升法律适用性和操作性角度找到安全生产法律的完善对策，以标准化与公正性为基准得出执法实施管控与引导路径；研究结果表明：适应一体化监管、弥补立法体系层级缺位以及增强法律与现实契合度等为执法法律依据体系的改革方向，建立执法裁量基准、标准化并可追溯的工作流程以及量化执法考核监督等为执法实施的改革目标。 2016年发布的《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》（简称“《安全生产改革意见》”）是第一个以党中央、国务院名义出台的安全生产工作政策性文件，效力层次最高，将安全生产工作提升为安全生产国家战略。近年煤矿安全生产执法备受关注，国内学者探讨集中于：煤矿安全生产许可及过程控制、煤矿安全事故报告和调查、煤矿重大灾害防治机制、煤矿安全生产工作格局以及执法机关执法不严、自由裁量随意等1 煤矿安全生产执法的法律内涵执法是法律适用方式，作为法制建设重要内容，是从立法达至守法的过程，即执法是享有执法权的行政机关或委托授权组织按法定职权和程序，执行国家法律，对特定人或事采取直接产生法律效果的行为。安全生产执法是执法的重要组成部分，安监机构或经其授权的组织实施安全生产监督检查，并按法定程序、适用安全生产法规，作出影响被检查方权利义务的行政行为。而煤矿安全生产执法则是安全生产执法在煤矿产业中的行政执法实践，我国矿业安全生产执法体系区分煤矿与非煤矿，故对煤矿安全生产执法的研究相对独立（图1）。从法律属性看，煤矿安全生产执法作为具有强制性的行政干预行为，是具体行政行为，如下达隐患整改通知书、行政处罚通知书等。而其法律依据主要来源于煤监机构制定安全生产行政规章的行政立法行为，行政立法是抽象行政行为，行政执法基本原则亦通过立法予以确立并产生拘束力。与之相应的，作为具体行政行为的安全生产执法，须谨遵行政执法原则，即合法、合理、信赖保护及高效2 煤矿安全生产执法的经济原理煤矿生产是矿企的正常经营行为，独立自主性毋庸置疑，生产中的安全问题亦属企业经营管理，其与矿工的生命健康、矿区附近民众的环境安全利益相关，但市场机制支配的经营行为，也会因市场失灵而偏离轨道，市场经济“逐利”本性会驱使经营者为自身利益，忽视生产安全问题，煤矿安全生产保障需企业投入经济成本，且在安全问题暴露对企业的惩罚小于维护安全成本时，矿企自我管理很难实现（图2）。若大型国有矿山企业在遵循市场法则、追求经济效益同时，能主动承担社会责任，则私有矿、甚至违规开矿者恐怕大多经济利益先行。市场经济实现资源配置“帕累托最优”状态，仅在完全市场的严苛条件下可行，市场失灵需公权力介入矫正。煤矿生产行业尤甚，生产安全关涉劳动者健康安全、周边群众环境安全等弱势群体利益，市场局限性恰好需煤监机构公权力参与，也即安全生产执法。煤矿安全生产执法作为政府代表社会整体利益对市场经济的干预，也有可能失灵，唯有通过科学决策方法、规范操作模式和干预行为公开化、透明化，予以矫正。故市场失灵是煤矿安全生产执法存在的原因，政府失灵则是煤矿安全生产执法改革完善的原因。3 煤矿安全生产执法的法律依据与改革3.1 煤矿安全生产执法的法律依据体系改革其一，适应一体化监管的立法体系完善。一则，《安全生产改革意见》明确要建立安全生产与职业健康一体化监管体系，其前提是要具备统一的安全生产与职业健康法律依据，目前安全生产规范和与职业健康相关的劳动保护规范未统一立法，内容上无法统筹，如安全生产规范中安全生产预评价和“三同时”制度，职业健康也应有类似制度，且两者在执法中应同时开展，但多头立法，立法主体、结构和事项便无法协调。国外亦是，如美国《联邦矿山安全与健康法》作为联邦政府对全国矿山安全与健康一体化监管的最高法律，波兰等欧盟国家亦采此法其二，优化现行法律体系，使各位阶法规范有机联系、发挥合力（表1）。根据法律渊源的法理，上位法是下位法的方向性规定，下位法是上位法的解释、落实，上下位法抵触时，以上位法为准。故在上位法修订时，下位法与之相应内容应予修订，上位法未变化时，下位法仅能在不突破上位法前提下调整，也即突破上位法的修订不具备法律意义。各位阶法规范不协调情况较多，体系科学性不足，如法律位阶的《矿山安全法》规定“矿山建设工程安全设施的设计必须有劳动行政主管部门参加审查”“矿山开采必须具备安全生产的条件”等，而行政法规位阶的《矿产