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环评审批中行政权力与专业知识之关系的思考 摘要：环境影响评价是应用专业知识的活动，但是，对项目开发具有“否决”效力的环评审批，则是运用公共权力的行政行为。回顾我国环评审批制度的历史沿革及其实践变迁，可以近距离观察环评审批中行政权力与专业知识之间的复杂关系。要正确处理这一关系，有必要认识到被纳入行政过程之中的环评属于规制科学，具有事实与价值交织、科学与政策融合的特征，并在此基础上，以权力与知识的关系为焦点，澄清我国环评审批的制度定位。 一、引言作为法律制度的环境影响评价，首见于美国1969年《国家环境政策法》，随后在世界范围内引起广泛效仿，但由于各地既有的社会经济政治文化差异，具体实践难免各有不同。1979年通过的《中华人民共和国环境保护法(试行)》，首次在我国法律中规定了建设项目环评审批(以下简称环评审批)制度。1989年，《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环境保护法》)颁行，正式确认了建设项目环评审批制度。2003年9月1日起实施的《中华人民共和国环境影响评价法》(以下简称《环境影响评价法》)坚持了上述规定，其第25条明确规定:“建设项目的环境影响评价文件未经法律规定的审批部门审查或者审查后未予批准的，该项目审批部门不得批准其建设，建设单位不得开工建设。”我国立法正式确立的环评制度，其独特之处在于:从一开始，环评这种应用专业知识的活动，就作为行政审批事项被纳入行政过程之中。由此，行政权力与专业知识之间的复杂关系，成为对我国环评审批制度实际运作具有决定性影响的问题。迄今为止，我国环评审批制度已经实施了数十年，二、我国环评审批制度规范的历史沿革(一)法律文件观察:环评之专业技术性逐渐突显自1979年以来，我国先后出台多部环评审批相关规范文本。据检索，梳理这些法律文件的内容演变，可以观察到我国环评审批制度的基本面貌和这些年来的重要变革。就本文的关注重点而言，最显著的动向是:随着时间的推移，环评活动的专业技术性逐渐突显。第一，对比不同版本的《建设项目环境影响评价文件分级审批规定》以及不同版本的《建设项目环境影响评价分类管理名录》，可以发现环评审批之分级和分类依据，从最早的项目投资主体、资金来源和投资规模等转向了“环境影响”之性质和程度。不同于投资主体、资金来源和投资规模，建设项目的环境影响需要运用环境科学专业知识予以评估方可确定。因此，分类管理和分级审批的标准转向项目的“环境影响”，突出了环评工作的专业特性，不可避免地使得环评审批机关更加依赖环评专家之专业知识。第二，从上述规范性文件的内容中也可以看到，基于对环评工作专业性的认识，我国较早就建立起了环评资质制度，内容既涉及环评单位的专业资质，又涉及环评工程师的专业资质。1998年《建设项目环境保护管理条例》第13条明确规定“国家对从事建设项目环境影响评价工作的单位实行资格审查制度”。据此，《建设项目环境影响评价资格证书管理办法》于1999年颁行。2002年《环境影响评价法》第19条确认了这一制度。2004年，原人事部和国家环境保护总局启动环评工程师职业资格制度，环评专业人士须参加全国统一考试并经环保机关登记，方可在具备环评资质的单位中以环评工程师的名义从事环境影响评价、环境影响后评价、环评技术评估和环保验收等环评工作。之后，原国家环境保护总局调整了环评单位资质管理相关规定，要求从事环评工作的单位配备一定数量的环评工程师才能获得相应的专业资质。第三，与我国政府职能转变的大方向一致，环评领域近年来呈现出“去行政化”趋势。从相关规范性文件的内容演变中可以看到环评领域趋于“去行政化”的两次跨越式发展。第一次跨越是在2001年将建设项目环境影响评价费从行政事业单位收费转为经营服务性收费，使上述第二步跨越式发展成为可能的重大改革之一，是2010年启动的环评机构体制改革。在体制改革前，我国环评机构多为直接隶属于行政系统或与行政主管部门具有密切关联的事业单位。环评体制改革的目标，是使环评技术服务机构成为自主经营自担责任的市场主体。更进一步，2017年修订的《建设项目环境保护管理条例》和2018年修订的《环境影响评价法》均删除了旧版中全部涉及环评资质管理的相关内容，(二)分析:权力与知识此消彼长这些数量众多、内容繁杂的法律文件当然可以从不同的角度进行分析。就行政权力与专业知识的关系而言，前述规范文本沿革过程揭示的是:我国环评审批最初的规范设计以行政权力为中心，环评活动的专业知识特性在后续发展中逐渐得到立法承认和尊重。在最初的规范中，如图1所示，我们看到的是大写的行政权力逻辑，环保机关和建设单位分别以行政主体和行政相对人的法定角色出现，环评活动“专业知识”的特性在此是隐而不现的。建立环评资质及其行政审批制度之后，我国环评审批基本结构