行政诉讼 行政执法.pdfVIP

行政诉讼 行政执法 长期以来，人们一直将行政等同于管理。我国古书中所谓 “召公、周公行政”，即指国家政务管理 1 。 《汉语大词典》对行政的释义有二：其一为 “执掌国家政权，管理国家事务”；其二谓 “机关、企业、团体等内 部的管理工作” 2。可见，无论古今，行政均指管理，管理无论内外，均可谓之 “行政”。在许多外国学者的著 述和词典、辞典中 3 ，通常也将行政与管理等同，如德国学者平纳特在其所著《德国普通行政法》一书中说， “行政”一词常用于超出公法的其他地方，例如 “家务管理”、“财产管理”等形式。这里提到的行政（作为行 政法依归的行政），乃是国家机器及其组织的 “公共行政”（公共管理） 4 。原苏联行政法学者更是不仅将行政 等同于管理，而且将行政法定义为 “管理法” 5。 　　行政虽然长期以来一直被人们视同于管理，或谓公共管理、国家管理。但在西方资产阶级革命以前， 行政通常指国家整个政务管理，是指管理整个国家事务，而在西方资产阶级革命以后，立法、行政、司法三权 分立，行政则仅指除立法、司法以外的国家管理。西方许多传统的行政法学家都曾这样给行政下定义：所谓行 政，乃除立法、司法以外的一类国家（及其他公权力主体）职能（作用、活动、行为） 6 。至于作为行政的国 家职能（作用、活动、行为）的实质和内容，则可归结为执行与管理。所谓执行，可包括执行法律、政策、命 令、指示、决议、决定，等等。所谓管理，可包括组织、指挥、发布命令、禁令、实施许可、征收、进行监 督、检查、对违规者给予处罚、强制，等等。 　　执行并不等于执法。执法在执行中的比重决定行政的性质。古代的行政虽然可界定为国家整个政务管 理，但这是就广义的行政而言。在古代，同样存在狭义的行政，狭义行政不包括宏观决策，宏观决策是作为最 高统治者国王（皇帝）的行为，而狭义行政则是国王之下的官僚机构执行国王的命令、指示，下级官僚机构执 行上级官僚机构的命令、指示，对国家具体事务进行管理的活动。古代社会虽然也存在某些法律（一些国家的 法律可能多一些，一些国家的法律可能少一些，却不可能存在完全无法律的国家），但是，数量无疑很少（主要 是刑法），而且，古代一般没有由人民选举产生的，反映人民意志的专门立法机关（像我国这样的东方国家更是 如此）。因此，古代官僚机构的行政主要是（或基本上是）执行最高统治者和上级官僚机构的命令、指示，而不 是执行法律。即使其中有一星半点的执法因素，它也完全不能影响古代行政的整体性质。古代行政整体上只能 是行政管理，而不可能是 “行政执法”。 　　在现代，国家事务有了立法、行政、司法等的分权或分工。从理论上说，行政作为执行和管理，其执 行主要应该是执行法律，其管理主要应该是依法实施法律。当然，除了法律以外，行政还要执行中央政府和上 级政府制定的政策，执行本级行政机关所作的决议、决定，执行行政首长的命令、指示等。行政的职能和任务 是多方面的。但不管有多少职能和任务，执法应该是现代行政的基本要素。但是，从事实层面说，由于各国的 国情不同，民主法治的水平不同，执法在各国行政中所占的比重仍然是很不一样的。有的国家执政者重视法 治，在各个方面、各个领域都制定了比较完善的法律，因此，这些国家的行政主要是执法，其行政管理实质即 是行政执法。而在另外一些国家，执政者轻视法律，他们习惯于以政策代法、以命令代法、以言代法。这些国 家虽有立法机关之设，但多只重其形式而并不寄希望它发挥多大作用。这些国家自然不可能有完备的法律，既 使有一些这样那样的法律，也并不准备真正使之付诸实施。因此，这些国家的行政主要不是执法，而是执行领 导人的命令、指示，执行执政者的政策。其行政的实质是依领导人、执政者的随心所欲，且往往是反复无常的 意志管理社会，管理相对人，而不可能是行政执法。 　　我国在计划经济时代，国家机关也有立法机关、行政机关和司法机关之设，但作为立法机关的人民代 表大会很少立法，甚至很少开会，很少制定和发布决议、决定。从而行政的基本职能和任务不是执法，不是执 行人民代表机关的决议、决定，而是执行x 的政策，执行政府的计划，执行领导人的指示，执行上级的命令等。 行政的依据主要是红头文件和行政长官的指示、命令。直至七十年代末八十年代初，我国行政各领域（公安、 工商、交通、城建、税务、海关、贸易、商检、环保、质监、计量、医药、卫生、文化、教育、科技、体育 等）尚处于基本无法，甚至完全无法的状态，此时的行政还只是 “管理”（行政管