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行政强制法讲座 行政强制法讲座 童卫东—全国人大行政法研究室 一、立法的背景与主要争议 自由的历史就是奉行程序的历史。 分蛋糕的故事说明程序设计的重要性。 遣送囚犯去澳大利亚由上船时付费改为送到澳州时按人头付费。 统一的行政程序法的制定比较困难，之后比较下来，开始分类制 定程序法，以 96 年的行政处罚法到 2003 年的行政许可法再到 2011 年 6 月 30 日行政强制法，下一步是行政收费法，正在调研修改行政 诉讼法。 制定行政强制法的背景是规范行政行为的程序，防止恣意妄为， 法律要求行政机关进行行政行为要严格按程序办事。 现在的诉讼对象已从处罚、 许可， 发展到强制征收、 强制措施和 行政裁决。 西谚云，权力不能自授。 因而行政机关是行使权力的机关，不能给自己设定权力，行政强 制只能由人大制定设立， 而不能由行政机关制定。 但现实中立法滞后 需要给国务院一定的行政强制立法权。 由于各地情况差异， 因此给地 方性法规一定的设立权。 授益性的行政行为可以放开，由行政机关设定。但负担性的行政 行为涉及行政行为相对人的切身利益，因而不能由行政机关自授。 如税收应由人大制定，但由于能力限制，在立法中将此权由人大 3 部分委托给了国务院制定行政法规。 行政机关的行政行为如何执行，法律规定的是两条腿走路，由行 政机关或申请法院执行。 此种执行体制是由中国的国情决定的。 这也 是 2002 年立法时遇到又一个问题。 2004 年中央司法体制改革确立， 还是由法院主要负责执行，维持现有体制。 按照立法惯例，一部法律一般是三读通过，而人大逢双月开常委 会，因此一部法律最快半年通过。但由于政府强势， 2005 年上会即 处于停滞，政府对强制设定权和执行权仍然坚持，造成 2007、 2009 年又先后二、 三次审议未过， 由于该法的地位重大， 关系老百姓的切 身利益，而它又是中国特色的社会主义法律体系中的支架性的法律， 而国务院的行政法规中有一百多部法律涉及到行政强制设定问题， 绝 大多数给予保留， 行政执行给予保留完善。 但由于行政强制征收引起 较大争议， 代履行存在模糊， 又没下定义， 担心以代履行为为名强拆。 2011 年 1 月强拆条例亦明确在征收强拆条例中规定由法院负责 审查和执行， 对此由行政强拆改为法院司法强拆， 最近最高法院可能 要出台一个司法解释，解决行政强拆改为司法执行的具体问题。 二、行政强制法的内容 1、行政强制的概念：包括行政强制措施和行政强制执行。行政 强制措施是指查封、扣封、冻结，是行政机关在行政管理过程中，为 制止违法行为、 防止证据损毁， 避免危害发生、 控制危险扩大等情形， 依法对公民的人身自由实施暂时性限制或者对公民、 法人或者其他组 织的财物实施暂时性控制的行为， 国外称为即时强制， 主要是警察的 一种权力。 行政强制执行， 是指行政机关或行政机关申请人民法院， 对不履 4 行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法履行义务的行为。 2、 行政强制法的调整范围： 行政强制的设定和实施。 除外规定， 法律的第二、三款规定。 发生或者即将发生自然灾害、 事故灾难、 公共卫生事件或者社会 安全事件等突发事件， 行政机关采取应急措施或者临时措施， 依照相 关法规执行。 金融业审慎监管、 进出境货物强制性监控措施， 依照相关法规执 行。 3、行政强制法的基本原则：法律保留（事项） 、法律优先。 （ 1）合法性原则：法律第四条。 行政强制的设定和实施，依照法定的权限、范围、条件和程序。 （ 2）适当性原则：国外称为比例原则。法律第五条 行政强制的设定和实施， 应当适当。 采取非强制手段可以达到行 政管理目的，不得设定和实施行政强制。 行政强制的方式和手段要合理。 能不采取就不采取， 能采取轻的 就不采取重的。 （ 3）教育与强制相结合的原则。 法网恢恢，疏而有漏。包括重罪也有始终未破的。最好的法律， 在于具有教化功能。鼓励性措施是软法，但也是法律。 义务性规定没有责任作后盾，则象老虎没有装牙。 这个条文规定就是针对城管执法、交警执法。 法律第三十五条的催告程序亦体现了本原则。 执法需要人性化，如执行和解。 （4）行政强制不得以权谋私的原则。 5 （5）正当程序原则： 当事人有陈述、申辩权；行政复议或诉讼权；行政赔