地方政府专项债初探：发行情况、存在问题及对策研究.docxVIP

2021 年下半年以来，经济增速趋缓，作为重要的财政政策工具之一的地方政府专项债发行明显加快。2022 年第一季度，经济面临需求收缩、供给冲击、预期转弱等三重压力，积极的财政政策发挥效能，地方政府专项债额度下达早，发行节奏快，以期尽早形成实物工作量，拉动有效投资。在此背景下，本文将从地方政府专项债的监管导向与发行情况出发，借助具体案例，简要分析地方政府专项债所面临的问题，并给出政策建议。 一、 地方政府专项债监管导向 地方政府专项债券（以下简称“专项债”）指省级政府为有一定收益的公益性项目发行的、以公益性项目对应的政府性基金收入或专项收入作为还本付息资金来源的政府债券，包括新增专项债券和再融资专项债券等。对比来看，对于有一定收益且收益全部属于政府性基金收入的重大项目，由地方政府发行专项债券融资；而对没有收益的重大项目，通过统筹财政预算资金和地方政府一般债券予以支持。 地方政府专项债作为地方政府的融资工具，可以有效拓宽地方政府的融资渠道，降低地方政府的融资成本。同时，地方政府专项债还扮演着财政政策工具的角色，其政策目标是扩大有效投资，属于带动消费扩大内需、促就业稳增长的重要举措。当前，经济面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力，地方政府专项债发行明显提速，项目多聚焦于惠民生、补短板等领域投资，支持新基建等增后劲、上水平项目建设。 近年来，地方政府专项债的监管逐步完善，尤其是在项目融资与债务偿还两方面。项目融资方面，2019 年发布的《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（以下简称“通知”）进一步明确了金融支持专项债的项目标准：收益兼有政府性基金收入和其他经营性专项收入，且偿还专项债券本息后仍有剩余专项收入的重大项目，可以由有关企业法人项目单位根据剩余专项收入情况向金融机构市场化融资。同时，该通知允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金：对于专项债券支持、符合中央重大决策部署、具有较大示范带动效应的重大项目，主要是国家重点支持的铁路、国家高速公路和支持推进国家重大战略的地方高速公路、供电、供气项目，在评估项目收益偿还专项债券本息后专项收入具备融资条件的，允许将部分专项债券作为一定比例的项目资本金，但不得超越项目收益实际水平过度融资。 债务偿还方面，上述通知要求融资规模与项目收益相平衡，项目融资与偿债能力相匹配，要求地方政府、项目单位和金融机构加强对重大项目融资论证和风险评估，充分论证项目预期收益和融资期限及还本付息的匹配度，合理编制项目预期收益与融资平衡方案，反映项目全生命周期和年度收支平衡情况，使项目预期收益覆盖专项债券及市场化融资本息。 除此之外，2021 年发布的《地方政府债券信用评级管理暂行办法》中也强调，开展专项债券信用评级，在关注本地区经济、财政、债务等情况的基础上，应当重点关注项目基本情况、项目收益与融资平衡方案、对应的政府性基金或专项收入等情况，促进评级结果合理反映项目差异。整体来看，监管愈发关注地方政府专项债所投资的项目，注重项目融资与项目收益相匹配。 二、地方政府专项债发行情况 从发行节奏来看，地方政府专项债的发行节奏与经济增长、财政政策密切相关。具体来看，2021 年，预算安排新增地方政府专项债务限额 36500 亿元；1-12 月，各地组织发行新增地方政府专项债券 35844 亿元（含 2020 年新 增专项债券结转额度 1494 亿元）。因 2021 年经济增长呈前高后低走势，财政政策的主要特征表现为财政后置，新增专项债发行自 2021 年第三季度起节奏加快。2022 年，经济下行压力增加导致财政前置，地方政府新增专项债发行将集中于前三季度。2022 年预算拟安排新增地方政府专项债务限额 36500 亿元，与上年持平，其中 14600 亿元 额度已于 2021 年 12 月提前下达。3 月，国常会要求抓紧下达剩余专项债，去年提前下达的额度 5 月底前发行完毕， 今年下达的额度 9 月底前发行完毕。截至 2022 年 4 月末，今年新增专项债发行规模达到 14018.90 亿元，占提前下达新增专项债限额的 96.02%，占全年新增专项债限额的 38.41%。 7000 6000 5000 4000 3000 2000 1000 2020年10月2020年11月2020年12月2021 2020年10月 2020年11月 2020年12月 2021年1月 2021年2月 2021年3月 2021年4月 2021年5月 2021年6月 2021年7月 2021年8月 2021年9月 2021年10月 2021年11月 2021年12月 2022年1月 2022年2月 2022年3月 2022年4月 图 1：地方政府新增专项债的发行规模（2020 年 10 月至 2022 年 4 月，单位