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俄罗斯行政申请制度研究 一 俄罗斯联邦独立以前的行政司法 “行政司法”一词在俄罗斯由来已久。俄罗斯联邦独立以前,行政司法包括行政申诉和行政控告两种方式。俄罗斯联邦独立以后,行政申诉与行政司法渐行渐远。 (一) 建立纠纷解决机制 19世纪后半叶,伴随着一些领域行政管理机关的形成,俄罗斯开始形成了解决行政纠纷的机关体系。在基层组建了土地与城市事务管理机关、农民事务管理机关;在省一级成立了由官员、贵族代表、基层管理机关等方面代表组合而成的混合机关 (二） 司法的发展路向 如果没有1917年的十月革命,俄罗斯的行政司法也许会沿着司法化的路径发展下去。然而,十月革命打碎一切旧制度的纲领,使行政司法的发展路向发生改变。在解决行政纠纷的机构设置上,“大部分申诉都由各部门、执行委员会、行政机构以及各层次的党委等准国家机关来审理,行政司法制度的发展是缓慢而谨慎的” 综而观之,俄罗斯联邦独立以前的行政司法已经出现了行政性质和司法性质的分化,但仍然侧重行政司法的实体内涵,也就是以待解决纠纷的性质为界定行政司法的标准,把为解决行政纠纷而构建的法律制度统称为行政司法制度 (三) 行政申诉与行政司法分离的历史趋势 俄罗斯联邦独立以后,俄罗斯各界对行政司法的认识发生了改变。第一,从国家体制上看,独立后的俄罗斯联邦确立了三权分立的政治体制。行政管理机关即执行权力机关如果承担主要的解决纠纷职能,将有违现行政治体制。第二,从行政申诉制度本身看,欠缺独立性和超然性,是行政申诉制度本身固有的无法回避的不足。因此,俄罗斯理论界和实务界对行政司法的认识加入了审查机关、审查程序等形式考量因素,特别是在俄罗斯学者对行政司法的研究中,几乎直接将行政诉讼作为行政司法的研究对象,力主制定俄罗斯联邦的行政诉讼法典。这样,俄罗斯行政司法的含义就转向了司法活动,只有通过法院诉讼方式解决行政纠纷的活动才可以称为行政司法。在行政司法发生司法化转向的情况下,俄罗斯联邦的行政申诉逐渐与行政司法脱离开来。 俄罗斯的行政申诉与行政司法走过了一条先统后分的历史轨迹。俄联邦独立以前,行政司法以行政申诉为主,行政性质和司法性质并存于行政司法当中。彼时的行政司法为行政申诉的产生和发展提供了符合当时制度环境的理论框架体系。俄联邦独立以后,行政司法渐与行政诉讼同义,只有在对行政司法溯源时才提到行政申诉。此时,俄联邦政治体制的改变,决定了行政申诉与行政司法的分离具有必然性。脱离了行政司法框架体系的行政申诉,在另一种制度体系中留存下来。 二 附属中自愿制度的发展 脱离了行政司法的行政申诉制度,没有因政治体制原因和自身不足归于消灭,但也没有立即走上一条独立的发展之路。俄罗斯的请愿(обращение)制度开始成为行政申诉的主要理论框架,行政申诉附属于请愿制度得以继续存在。2006年俄联邦通过了新的联邦法律,但未对行政申诉的调整状况作出实质性改变。 (一) 联邦法律对行政申诉一般法的规定(确立) 除俄罗斯联邦宪法第33条提供的宪法依据外,俄罗斯联邦行政申诉制度的立法体系,主要包括行政申诉的一般法与行政申诉的特殊法。 俄联邦行政申诉的一般法是2006年5月2日通过的第59号联邦法律《审理公民请愿程序法》(以下简称“2006年联邦法律”)。该联邦法律的前身是1968年4月12日通过的苏联法律《审理公民建议、申请和申诉程序法》(以下简称“1968年苏联法律”)。苏联解体后,俄联邦对行政申诉制度的去留未置可否,没有通过立法形式对行政申诉制度明确地承认或废止。按照1993年俄罗斯联邦宪法的规定,不与现行宪法相违背的法律继续有效。因此,1968年苏联法律的效力一直持续到2006年联邦法律生效。2006年联邦法律对1968年苏联法律较为明显的修改有两方面:一是将苏联法律中的建议、申请和申诉概括称为“请愿”,对法律名称做出修改;二是对苏联法律的立法思想做出重要修改。至于公民申诉权、申诉的管辖和审理程序等内容修改不多。 俄联邦行政申诉的特殊法是指俄罗斯联邦针对各行政管理领域的实际情况制定的法律文件,如海关法典、税法典和行政违法法典等。作为行政申诉一般法的2006年联邦法律只有18个条文,上述特殊法极大地弥补了一般法过于笼统的不足。不仅比较明确地使用了“行政申诉”一词,也对各自领域的行政申诉制度与程序做出较为细致的规定。这样,行政申诉的一般法只是宏观地规定了申诉制度,而这些作为行政申诉特殊法的法律文件才真正确立了行政申诉制度的基本内容。 从今天的整体立法情况看,附属性是俄罗斯联邦行政申诉制度的最大特征。一方面,俄罗斯联邦的行政申诉制度附属于请愿制度。无论是1968年苏联法律,还是2006年联邦法律,都将公民的申诉与建议、申请并列,并没有特别强调申诉制度在解决纠纷方面的独特性。另一方面,俄罗斯联邦的行政申诉制度也附属于一般的申诉制度。在