农村低保与扶贫开发衔接机制缺失的成因及解决路径.docxVIP

农村低保与扶贫开发衔接机制缺失的成因及解决路径 一、 农村低保与扶贫开发衔接问题 农村最低生活保障和减贫发展是指农村贫困问题，以维护贫困人口的生存权和发展权。从2007年农村低保建立开始，农村低保与业已存在的扶贫开发衔接问题就被提上日程。实践证明，农村低保与扶贫开发衔接既是一个现实问题，又是一个理论问题。关于农村低保与扶贫开发衔接问题学界早已有人关注。然而，现有研究成果多关注“为什么衔接”、“如何衔接”等一系列问题，少有学者探讨农村低保与扶贫开发有效衔接的具体机制问题，更缺少从理论上关注如何衔接问题。 二、 有效的农村最低生活保障政策和措施 （一） 中共中央层面 农村低保建立伊始，作为一种新的制度安排就面临着如何与存在30多年的扶贫开发相衔接问题。2007年7月《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》提出农村低保“要与扶贫开发、促进就业以及其他农村社会保障政策、生活性补助措施相衔接”。2008年10月《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》要求“完善国家扶贫战略和政策体系，坚持开发式扶贫方针，实现农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接。”在此背景下，2009年5月国务院扶贫办等5部门共同下发《关于做好农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接试点工作的指导意见》（下文简称《试点意见》）。《试点意见》对于农村低保和扶贫开发衔接的重要意义、总体目标和要求、关键环节、制度保障等内容作出部署。在总结一些地方试点经验的基础上，2010年6月国务院扶贫办等5部门共同下发《关于做好农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接扩大试点工作的意见》（下文简称《扩大试点意见》）。《扩大试点意见》进一步对农村低保和扶贫开发衔接的目标、基本原则和试点范围、标准和对象、主要内容、保障措施等作出部署。2014年1月《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》中指出，“建立精准扶贫工作机制，坚持扶贫开发和农村最低生活保障制度有效衔接”。《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》中强调实行农村低保制度兜底脱贫。2016年9月国务院办公厅转发民政部等6部门《关于做好农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接指导意见》（下文简称《指导意见》）。《指导意见》对农村低保和扶贫开发有效衔接的总体要求、重点任务、工作要求和保障措施作出部署。 从目标定位看，《试点意见》和《扩大试点意见》都以消除绝对贫困现象为目标，相比较而言，《指导意见》则进一步具体明确为现行扶贫标准下的人口脱贫，使实践中更具操作性。从基本原则看，《试点意见》和《扩大试点意见》都较为抽象和笼统，《指导意见》则针对贫困人群“应扶尽扶”，针对低保人群“应保尽保”，实现对两类群体“动态管理”，以及对贫困治理资源实行统筹。从重点任务看，三份文件差异不大，在前面两份文件基础上，《指导意见》进一步明确衔接的重点是政策、对象、标准和管理。从牵头部门看，《试点意见》和《扩大试点意见》都是由国务院扶贫办牵头的，而《指导意见》是由民政部牵头的；从组成部门来看，《试点意见》和《扩大试点意见》都由国务院扶贫办、民政部、财政部、统计局和残联构成，《指导意见》加入中央农办。 （二） 标准衔接、管理衔接的有效方法 在农村低保与扶贫开发衔接实践中，围绕政策衔接、对象衔接、标准衔接和管理衔接进行一些经验探索。在脱贫攻坚责任制压力下，农村低保与扶贫开发衔接由虚假衔接向实质衔接转变，但这种实质衔接仍需继续深化。 1. 农村低保识别流程特性 一是计算标准不一。在识别过程中，农村低保以家庭人均纯收入与低保标准进行比较。在人均纯收入计算中，民政部门不会将抚恤金、助学金、临时救助金等转移性收入纳入核算范畴，扶贫部门会将这部分转移性收入作为家庭收入核算构成部分。 二是测算过程模糊。收入标准相对容易测量，多维贫困目标却缺少统一测算方法。农村低保是基于家庭收入标准，有专业化的经济状况核查机制。扶贫开发基于多维贫困标准，往往采取主观评价标准，“一看房、二看粮、三看劳动力强不强、四看有无读书郎、五看有无病怏怏、六看有啥家当”。不仅没有发展出统一的测算方法，测试过程也相对模糊。 三是认定程序差异。农村低保识别需经农户申请、村委会审核、村民代表大会民主评议并公示、乡镇审核并公示、县民政部门审查与审批等环节。扶贫开发识别需经过农户申请、村民代表大会民主评议、村委会与驻村工作队核实并公示、乡镇审核与公示、县扶贫办复审并发布公告等程序。 2. 农村低保与扶贫开发资源存在着本质区分度的特性 一是缺乏贫困需求分析。农村低保和扶贫开发都是对贫困人口需求的制度性回应，其效果取决于供需匹配。目前农村低保和扶贫开发均以供给为主，忽视了受助对象的需求。农村低保与扶贫开发分别满足贫困人口不同层次的需求。基本生活有保障是贫困人口低层次的需求，在基本生活有保障得到