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行政强制的法律思考 2009年8月28日，《行政强制法》草案作为一个公共议题，随着《行政强制法》的发表，“行政强制”再次成为一个话题。 行政强制法草案是继1996年出台行政处罚法、2003年出台行政许可法之后, 我国行政法制建设“立法三部曲”的收官之作。之前的行政处罚法解决的是“乱处罚”, 行政许可法解决的是“乱审批”, 两部单行法对规范政府权力都起到了重要作用。而相比于这两部法律, 行政强制法的制定可谓一路坎坷。 行政强制法的确定 在中国立法史上, 行政强制法注定会被打上一个“命运多舛”的标签。据悉, 行政强制法早在1999年前后就进入了立法者的视野。当年3月, 这部法律的起草工作开始启动, 但直到2002年才形成征求意见稿, 3年之后, 行政强制法草案才第一次提交审议。不过当时有不少常委会组成人员对立法时机是否成熟提出了不同看法, 草案被搁置了下来。 2007年10月2日, 行政强制法草案第二次提交人大审议。但是由于“法律委员会、法制工作委员会还在就尚有不同意见的几个问题同有关方面商量协调, 对草案进行研究修改。关于行政强制拆迁问题, 法律委员会建议在进一步修改行政强制法草案时一并研究”, 该草案再次被搁置, 这一搁置又是2年。 2009年8月28日, 行政强制法草案在全国人大常委会会议上第三次审议但未获通过。历经10年, 三度审议三度搁置, 足见阻力之大。可以说, 行政强制法在最初的起草阶段, 就遭遇了被人误解的命运。 多数公众对“强制”二字心生恐惧, 也因而对这部法律产生了本能抗拒。有学者认为公众对该法的误解是该法停滞的原因之一。“我们还被强制得不够吗?”北京大学教授姜明安经常听到这样的民间声音。 “网友交流会时, 屏幕上劈头盖脸第一句话就是:行政机关的权力够大了, 你们为什么还要立一个行政强制法去加强他们的权力呢?”中国政法大学的马怀德教授对此也深有感触, 他参与了草案从起草到3次审议的全过程。 马教授表示理解公众的感受, 他将行政强制比喻成一把“双刃剑”:“用得好可以提高行政效率, 但用得不好会伤害老百姓。”他在草案二审发言时就提到了北京海淀区小贩杀死城管队长的惨剧。除此之外, 因行政强制导致的典型冲突还有拆迁和征地, 这些都给民众留下了沉痛的心理印象。 “但这是一种误读, 行政强制法并不是要增强、扩大行政机关的强制权力, 而是要规范和限制行政机关的权力。”马怀德一再强调, 这部法律是通过设定法定程序对行政机关采取行政强制行为时进行管制, 最终达到对行政强制相对人保护的目的。 比如, 张三从贵州坐飞机回北京, 在首都机场过海关时, 由于其行李存在可疑物品, 张三被海关人员留在机场, 继续接受检查。马怀德解释说, 在这个例子中, 海关对张三采取的是限制人身自由的行政强制措施。行政强制法对海关的管制表现在:这种强制措施只有海关有权使用, 海关不得授权其他组织进行;海关如果没有查出张三走私物品, 必须在24小时之内放人;海关扣押张三时, 必须要有足够的证据、事实, 必须按法定的权限和程序进行;海关的行为必须遵循合理性原则、比例原则等。 “总之, 行政强制法就是要给行政机关强制设定很多条件, 要求行政机关在采取行政强制行为时必须明确, 在原则上把握什么, 程序上如何控制, 最后有效的救济制度是什么。就像开渠引水一样, 要让水平静地流淌, 必须给它渠道, 否则它就会乱流。”马怀德说。 行政强制的例外、限制和确立 “行政强制法是一部规范行政强制的设定和实施, 保障和监督行政机关依法履行职责, 维护公共利益和社会秩序, 保护公民、法人合法权益的重要法律。”2009年8月24日, 全国人大法律委员会副主任委员乔晓阳在作草案修改情况的说明时这样描述行政强制法。 翻看此次公布的草案, 有诸多亮点体现了“保护公民权利, 规范和限制行政权力”的立法理念。 ———行政强制不得夜间执行, 不得停水停电。 近年来, 行政机关夜间“突袭”执行的事屡见报端, “堵被窝”成为某些执行机关和人员完成工作的“撒手锏”。夜间执行在提高执行率的同时, 也引来了“不以人为本”的指责。 为了规范行政机关的执法行为, 更为了降低行政行为对百姓生活的负面影响, 行政强制法草案规定, 行政机关不得在夜间或者节假日实施行政强制执行。违反本法规定, 在夜间或者节假日实施强制执行的, 由上级行政机关或者有关部门责令改正, 对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。 另外, 草案还明确, 行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行行政决定。 ———不得查扣公民个人及其家属的生活必需品。 草案照顾到了人的基本生存需要问题, 在规定行政强制有查封、扣押权力的同时, 也规定“不得查封、扣押公民个人及其家属的生活必需品”。 与此同时, 草案