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监狱企业立法的难点 本文所指的监狱公司是指以犯罪为内容的监狱公司，不包括监狱工人公司。时至今日，司法部对《监狱法》的修改工作已开展很久，并有了很多成熟的思考，也提上了议事日程，而且纳入全国人大常委会2020年度立法计划中的“预备审议项目”。然而，在《监狱法》的修改中如何设立监狱企业，或者如何单独对其立法，目前我们没有现成的立法经验可言。对监狱企业立法有难度，但很重要和必要。 一、 中国监狱企业立法的必要性 从时间和空间上看，罪犯劳动改造是监狱刑罚执行的重要内容，而目前来看，我国一方面存在对监狱企业立法的缺失，另一方面又特别需要解决监狱生产和监狱企业所面临的突出的实践问题。 (一) 监狱企业的兴起 中华人民共和国成立后，监狱、劳改队在组织罪犯的劳动生产方面，没有“监狱企业”这个概念，组织罪犯生产劳动是监狱、劳改队执行刑罚的主要形式，而监狱、劳改队的生产活动是通过行政管理方式组织罪犯进行的，生产经济活动处于完全计划经济条件下。因此，在法律制度中没有涉及“监狱企业”的概念和立法的规定。 20世纪90年代，在市场经济条件下，作为国家刑罚执行机关的监狱为了生存和发展需要，其生产经济活动需要直接进入市场进行商品交换，然而法律法规缺乏相应的规定，监狱则通过建立监狱企业的方式，按照一定的企业机制和市场规则运行，使监狱劳动产品具有合法的市场准入资格。 在《刑法》《刑事诉讼法》《监狱法》等法律中，明确规定了国家提供必需的生产设施和生产经费，由监狱组织罪犯进行生产劳动;但其中没有“监狱企业”这个概念，也没有直接涉及监狱企业方面的问题，没有明确指出组织罪犯劳动生产的载体平台是什么，同时，对监狱企业问题，也没有出台过司法解释。国务院及有关部委针对监狱企业出台了一些相关文件，但存在零散、不系统、不完整、效力层级低下、衔接不好等问题。同时，从制度的层级看，国务院及有关部委的文件属于行政法规和规章层面的，还没有上升到法律层面。然而，在监狱工作政策制度层面和工作实践活动中，“监狱企业”概念已被广泛使用和认可，罪犯劳动改造的载体就是监狱企业。因此，法律上有必要认可“监狱企业”这个罪犯劳动改造的载体形式。 (二) “劳动改造”名称沿革 监狱的生产活动体现为罪犯的劳动改造，劳动改造是监狱企业的本质内容，监狱企业是劳动改造的载体平台，因此，监狱企业与劳动改造是为罪犯提供劳动岗位工作的一体两面，二者相互依存、密不可分，是形式和内容、外在和本质的关系，应将二者一并纳入规范立法体系。研究监狱企业立法，必须考究“劳动改造”这个本质内容。实际上，当前法律制度对“劳动改造”的规定也存在缺失，包括对“劳动改造”概念认可的缺失，进而使监狱企业缺乏实质性内容。为此，笔者对“劳动改造”名称沿革作简要梳理: 一是1954年《劳动改造条例》中使用了“劳动改造”术语，除条例标题使用外，其中有“劳动改造”表述，如“劳动改造必须同政治教育相结合，使强迫劳动逐渐接近于自愿劳动，从而达到改造犯人成为新人的目的。”它以法规的形式将劳动改造工作实践经验条文化、制度化、法律化，确立了劳动改造的法律地位，为劳动改造提供了法律依据。当然，这里的“劳动改造”应是广义的。 二是1979年《刑法》使用了“劳动改造”术语。其第41条规定:“被判处有期徒刑、无期徒刑的犯罪分子，在监狱或者其他劳动改造场所执行;凡有劳动能力的，实行劳动改造”。第43条规定:“死刑只适用于罪大恶极的犯罪分子。对于应当判处死刑的犯罪分子，如果不是必须立即执行的，可以判处死刑同时宣告缓期二年执行，实行劳动改造，以观后效。” 三是《监狱法》和1997年《刑法》中没有再使用“劳动改造”术语，而是分开使用的“劳动”“生产”“改造”等术语。1994年《监狱法》中没有使用“劳动改造”术语，是将“劳动”“生产”“改造”等术语分别使用，显然“劳动改造”没有得到法律的单独认可。 1997年《刑法》中也没有使用“劳动改造”术语。以后历次刑法修正案均未对该条进行修订。因此，现行《刑法》没有使用“劳动改造”术语。从内涵和取向上看，其并没有否认劳动的改造意义和作用，而是明确了劳动的落脚点在于“教育和改造”，这与劳动改造的价值取向是一致的，应该说是表述形式的不同，本质是相同的，既然如此，不应该放弃使用“劳动改造”术语。 (三) 监狱企业税收征管政策问题 法律法规具有相对稳定性和强制执行力，而政策具有不稳定性。国家对监狱企业发展政策支持就呈现出不稳定性，比如，在税收减免、政策贷款、财政贴息扶持等优惠政策上不稳定，虽然之前实行了增值税返还、营业税、所得税等扶持政策，然而，国家对监狱企业所得税作出了新规定，2019年、2020年减半征收，2021年后全额征收。因此，监狱企业将完全不再享有国家的增值税退税优惠政策。而以来料加工型为主的监狱企业的增值税进项税少，自然抵扣税额就低。