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香港831决定的法理误读与法效力 普选问题和2016年立法会产生办法的决定 “不要承认自己的生命，不要反对生活。”这是香港著名律师梁杰为回应香港政府行政长官的普遍选举以及2016年立法会的启动而做出的决定（以下简称“8.31决定”）而发表的关于总统的政治声明。 一、 全国人大常委会的意见在决定的法律效力上的体现 概括起来,对“8·31决定”法律性质的质疑主要分为三个方面:第一,全国人大常委会的决定不是法律,只是全国人大常委会的一种政治意见,本身不具有法律效力;第二,“8·31决定”还需要香港立法会通过才能最终生效,这一点也说明该决定不具有法律效力;第三,全国人大常委会以“决定”的方式规定特首普选的问题,违反《立法法》第8条第(3)项的规定,属于违法决定。 (一) 名称与法律性质 关于“8·31决定”的法效力,首先需要明晰三个问题: 第一,在中国内地的法律体系内,一个规范性文件的名称与其法律性质没有必然对应关系,所以不能以是否叫“某某法”来断定其法律性质。 (二) 具体的效力要件 “8·31决定”本身的法效力与政改最终方案需要经过香港立法会等程序才能生效是两个有关联但在学理上独立的问题。政改“五步曲”的每一步都是一个单独的法律行为,具有独立的效力要件,只要要件具备,该行为在作出后就具有效力,并对后一步行为具有法律约束力,这与最终政改决定需要五个有效力行为相互叠加才能生效并不矛盾。正如法院的审判程序一样,对于当事人最具意义的是生效判决,但由起诉、受理立案到开庭、从一审到二审,每一个环节均必不可少,不能以最终生效的判决来质疑前面某一程序的价值和意义。具体来说,为什么行政长官提交的政改法案必须遵循“8·31决定”的框架,香港立法会为什么只能就该框架进行表决,而非自己提出框架或修改上述框架,都说明“8·31决定”具有法效力。 (三) 特别行政区制度也只是《基本法》授权而非行使法律形式 《立法法》第8条第(3)项规定“特别行政区制度只能制定法律”,这条实际上与《宪法》第31条一脉相承,“在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”显然,这两条中的法律都是狭义的概念,特指全国人大的立法。那么全国人大常委会以“决定”的形式规定政改框架是否涉嫌违法,甚至违宪呢?问题的症结就在于:区分行使专属立法权时所采纳的法律形式与行使《基本法》授权时所采纳的法律形式,不能因为它们都涉及特别行政区制度就混为一谈。具体来说,“特别行政区制度只能制定法律”指的是有关特别行政区制度的基本原则、基本内容和整体框架应该由人大立法予以规定,这点实际上已经为《基本法》这一宪制性法律所体现,而在行使《基本法》的授权对特别行政区的具体问题予以规范时,当然可以通过其他立法形式,只要不违反基本法内容、不超越授权即可。 再者,如果认为涉及特别行政区的任何制度都必须通过人大立法的观点可以成立的话,那么如何理解回归前后全国人大常委会作出的诸多关于香港问题的决定,例如全国人大常委会关于《处理香港原有法律问题的决定》。这些文件都不是他们理解的人大立法,照此推理也都不应具有法律效力,那岂不是香港特别行政区政府、立法会和法律体系的存在依据都有疑问了? 由此可见,上述对“8·31决定”的质疑意见,脱离了中国内地的法律规范体系和理论体系,以至于出现因制度差异导致的误解与误读,依其意见进行推理会得出明显荒谬或自相矛盾的结论。 二、 关于“人大释法” 香港有意见认为根据《基本法》和《全国人民代表大会常务委员会关于中华人民共和国香港特别行政区基本法附件一第七条和附件二第三条的解释》(以下简称2004年“人大释法”),在政改五步曲的第二步,全国人大常委会只能根据特首提交的报告,就“是否需要修改”进行确定,而不能对“如何修改”加以具体规定。由于“8·31决定”已经涉及“如何修改”问题,所以断言全国人大常委会越权违法。 (一) 关于“是否需要修改”的说明 法谚云:对法律最好的解释者是法律本身。 第一种,是否需要修改,由全国人大常委会确定。(2004年“人大释法”) 第二种,是否需要修改和如何修改,决定权在中央。(2004年“人大释法”说明) 第三种,就行政长官产生办法、立法会产生办法以及立法会表决程序的修改问题向全国人大常委会提出报告,由全国人大常委会确定。(2007年人大常委会“12·29决定”,“8·31决定”,“8·31决定”的说明) 第四种,行政长官向人大常委会提出报告,全国人大常委会对是否需要修改作出决定。(2007年人大常委会“12·29决定”的说明) 通过对比首先应当看到,虽然在字面上2004年“人大释法”说明中的“如何修改”没有写入2004年“人大释法”中,但是前者所附带的草案与后出台的正文完全相同,所以并不存在人大常委会审议时故意删除“如何修改”,只保留“是否修改”的