存量发展背景下郊野单元规划研究.docxVIP

? ? “存量发展”背景下上海市郊野单元规划研究 ? ? ◎ 孙 敏 姜允芳 一、引言 秉承“管住总量、严控增量、盘活存量”的国家城镇化建设用地总体导向，针对城市常住人口规模不断扩大、城市建设用地规模不断扩张的客观现实，上海市在第六次规划土地工作会议中提出了“严守用地底线，实现建设用地‘零增长’，从外延扩张转向内部挖掘，着力提高用地的集约度和效率，优化用地结构，坚持紧凑型的城市发展模式”的新型规划编制理念和要求。严格的新增建设用地指标政策刚性约束、全市现状建设用地总量接近国务院批准的《2006-2020年上海市土地利用总体规划》中所确定的2020年城市建设用地总量指标以及后续持续的外来常住人口数量增加和建设用地规模扩张，上海市凭借其“两规合一”①的制度优势开始了在“存量发展[1]②”背景下郊野地区③土地综合整治规划的探索。通过在郊野地区实施郊野单元规划，实现对郊野土地的网格化、信息化和精细化管理，同时也通过集建区外现状建设用地减量化④来缓解本市土地资源约束的压力，实现居民点和企业的集中布局，通过有效利用集建区以外的土地推动城市发展方式的转型。 “郊野单元规划”作为一个新的规划理念在国内提出时间不长，具体实施也处于试点阶段。当前国内对郊野单元规划的研究还不太多，其中，宋凌[2]等分析了目前上海郊野地区规划编制的主要问题，介绍包括郊野地区规划体系、区县土地整治规划、郊野单元规划和郊野公园规划四个方面的探索，并提出了规划的“3个转向”；刘俊[3]梳理了目前郊野地区现有的规划，分析了郊野地区存在的问题与发展导向，并结合松江区新浜镇的具体案例进行了实证；管韬萍[4]等人以郊野公园建设为例分析了目前上海市在郊野地区土地规划管理中的创新实践，并提出了上海市在集建区以外郊野地区规划管理思路上的三个转变；庄少勤[5]等人从宏观上论述了以郊野单元规划为载体的土地综合整治来助推新型城镇化的战略思考；陶英胜[6]就上海市新型城镇化发展的路径选择，从土地整治的角度论述了上海郊野单元规划的意义、发展现状以及政策探索；殷玮[7]则通过5个郊野公园的规划实践，探讨了城市郊野公园单元规划所面临的主要矛盾，并就城市郊野公园单元规划的规划思路和技术方法进行了初步探索。[6,7]综合上述研究发现，目前国内对于上海市郊野单元规划的研究主要集中在前期战略和实施策略方面，而对于其实施过程中可能存在或出现的问题缺乏思考。本文通过相关文献整理和实际调研，在介绍上海市城市郊野单元规划的基础上，重点思考了上海市郊野单元规划实施过程中可能存在的问题，希望对上海市郊野单元实施以及未来类似其他项目的实施有一定的指导意义。 二、上海市郊野地区发展的主要问题与规划探索 （一）郊野地区发展的主要问题 由于我国城乡土地一直实行的是二元公有制，即城镇的土地属国有，农村的土地属集体所有[8]，并且《土地管理法》第四十四条明确规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，传统的城市规划主要关注的是城市建成区（规划区），而广大城市郊野地区则成为了规划的空白区，这导致了城市郊野地区各种建设项目缺乏正确的指导，随意乱建现象普遍。改革开放以后，由于集体土地所有权的模糊性[9]，加之众多出口加工型企业、劳动密集型企业和家庭小作坊式企业的兴起，使得原本就已经十分糟糕的郊野地区进一步雪上加霜，整体呈现出“脏、乱、差”的格局。目前上海市郊野地区主要存在的问题表现在以下几个方面： 1. 现有建设用地使用低效、粗放、分散 上海市郊野地区现有建设用地主要以农民宅基地和工矿仓储用地为主，且其中工矿仓储用地又主要以家庭小作坊式微型企业为主，主要从事低技术含量的原材料加工（如家具厂）和养殖业。由于缺少适当的规划建设引导和资本限制，这些家庭式小作坊往往布局随意、分散并且通常规模较小，对周围的环境污染也非常严重，加上大部分厂房是由民居改建，基础设施和公共服务设施配套不齐全，而且还存在一定的安全隐患，成为外来低学历劳动务工人员的主要集聚地。 2. 耕地、生态用地等非建设用地被逐步蚕食 出于改善家庭经济状况、赚取更多收入的目的，越来越多的低学历劳动力（主要是外省流动人口）在上海市郊野地区集聚，与之伴随的是建设用地的增加。由于郊野地区建设监管不到位，这些建设用地往往会侵占耕地、生态用地等非建设用地，尤其是在集建区的周围，这种现象更为明显，这导致耕地、生态用地等非建设用地被逐步蚕食。 3. 环境污染严重，人居环境恶化 分布于郊野地区的企业大部分是家庭小作坊式的民营制造业（如家具厂）和生猪养殖业，由于规模比较小并且通常缺乏相应的技术指导，这些企业在处理近期与远期、效益与环境问题时往往只顾眼前利益而不顾长远利益、只追求经济效益而不去考虑环境问题，导致了郊野地区环境污染严重，人居环境恶化。 4. 基础设施和公