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上海市浦东新区市政公用突发事件应急机制研究 0 线施工及应对危机应采取的应急管理方法和政府组织架构 人口越多，现代化程度越高，城市对信息系统和社会公共服务系统的依赖性越大，存在的不安全因素越多，各种突发事件的可能性和频率也越高。单个突发事件容易引发一系列突发事件，随着有害因素的大量增加，这将不可避免地对经济发展、社会稳定和公共安全产生意想不到的影响。市政公用行业功能的安全畅通是有效识别预警、实施救援处置突发事件的最基本前提, 为最大程度挽救人民生命、最大限度地减少经济损失提供可能。 2003年美国和加拿大的大面积停电事件, 造成众多大城市社会运转停顿, 影响5 000多万居民生活, 也直接造成世界银行总部网络运行中断。2004年6月, 北京地铁5号线施工过程中电缆被挖断, 导致万户居民通讯中断, 影响波及整个北京北部地区。2008年初至今, 我国人民生活和经济发展仍受制于雪灾、地震等灾害影响。 “9·11”事件发生后, 美国国土安全部发布国家应对计划, 强调联邦机构在应急管理中的作用是协调各州和本地政府的救灾行动, 美国国家事件管理系统 (NIMS) 通过15项应急事件“情景”和1 600项任务识别国家应急管理的关键任务和能力需求。 我国2007年8月30日通过的《突发事件应对法》中, 描述了应急管理各阶段目标和部门职责。 国内学者探讨了我国各级政府处理“SARS”疫情的不同措施及其后果, 提出公共危机管理中政府责任过程模型, 总结了我国传统行政应急管理体制的弊端和实现“循环型、以块为主型、共治型”制度创新。 建议通过网格化管理方法对各部门、各地区和军民之间的应急管理职能进行制度化规定, 建立纵向协调管理、横向信息资源交流和社会资源充分共享, 以及指挥协调高效、组织机构完备的立体化、多层次政府危机应对网络系统。 提出区域突发公共事件应急管理组织架构宜设计为网络式动态联动式。 我国目前正处于经济社会转型期, 突发公共事件处于上升时期, 每年因危害公共安全的突发公共事件造成非正常死亡超过20 万人, 伤残超过200 万人, 经济损失约占GDP总量的6%。尽管我国各级政府的公安、城建、卫生、交通、地震、气象、人防、民政等职能部门均成立了应对危机的领导小组、制定了完备的预案, 但由于相关职能部门之间权责高度分散化、非制度化, 各救助系统机制不同, 互不隶属, 网络不能连通, 资源和信息难以共享, 导致政府应急管理的运行和监控处于多头管理的状态, 预案不具有可操作性, 仅成为应急免责的工具。 浦东新区是全国改革开放的前沿, 功能定位于面向国际的区域性金融贸易服务中心、现代物流中心、跨国营运管理中心、旅游会展中心和内外贸易中心, 是人口、财富及产业高度聚集的地区, 迫切需要研究市政公用行业各类突发事件的应急机制, 为实现市政公用行业从单向防控向综合治理、危机管理的转变提供依据。 1 民生公共产品 市政公用行业包括燃气、电力、通信、道路、桥梁等工程领域, 是主要的城市基础设施和重要的社会服务内容, 具有公共工程、公共产品、公共利益和公共安全等特点, 关乎民生, 惠及百姓。市政公用行业的建设与管理工作是政府所有工作中与民众直接相关的最具体、最重要的组成部分, 其领域内突发事件预警和处置机制建设是城市安全和正常运转的重要保证, 是城市总体应急机制建设的基础和核心部分。 1.1 发生严重损害 市政公用行业突发事件是指在市政公用行业范围内突然发生, 造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害, 危及公共安全的紧急事件。市政公用行业突发事件发生原因包含灾害性天气等自然因素和施工、盗窃等人为因素, 按行业分类如表1所示。 1.2 市政公用行业发生突发事件 市政公用行业与民众生产生活息息相关, 行业内突发事件的发生机理、影响、处置要求等与一般竞争性行业不同其特点有如下几点:①事故原因复杂, 市政公用行业的服务深入到居民生活的各个层面, 突发事件可能发生的原因非常复杂, 人为因素介入较多, 预防较难;②影响大, 市政公用行业内发生的突发事件, 不论大小, 均会对居民生活产生不同程度的影响, 一般事故可能造成断电、断气等后果, 在一定时间内可恢复正常, 但重大事故则会造成人身伤亡及重大财产损失;③牵涉单位众多, 某一市政公用行业内发生突发事件时, 通常会牵涉到众多相关行业, 在处置时, 需要各行业单位共同协作, 同时, 行业直属领导机构和政府属地领导机构需要共同对发生的突发事件负责;④处置要求高, 市政公用行业关乎国计民生, 上层领导和普通居民对于突发事件处置要求及时、快速、高效, 一方面在突发事件发生前做足预防工作, 避免突发事件的发生, 另一方面在突发事件发生后, 及时快速地传递信息, 迅捷高效地处理事故, 将社会损失降到最小。