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上海市最严格水资源管理激励机制研究 根据国务院关于实施最严格水资源管理的意见，明确了水资源管理的“三个红线”和“四个制度”，需要建立水资源管理的责任和评价体系，提高最严格水资源管理的系统性、细节和刚性。最严格水资源管理制度的出台, 引起了学者在理论方面 (如最严格水资源管理制度的理论建设体系、制度实施技术支撑体系和评价指标体系的构建、最严格水资源管理制度的完善措施、最严格水资源管理在各流域、省市的实践) 等的重视和探讨。各级行政区人民政府也陆续出台实施意见、考核文件等, 逐步开展考核工作。本文在总结对比国家、省市考核文件的基础上, 评价上海市最严格水资源管理制度考核的现状特点, 反思存在问题, 提出改进建议, 以期为进一步落实最严格水资源管理制度提供支撑。 1 考核方案的确立和落实 2013年1月, 国务院出台《实行最严格水资源管理制度考核办法》, 规定实行最严格水资源管理制度的责任主体为各省、自治区、直辖市人民政府, 考核内容为用水总量、万元工业增加值用水量比2010年下降率、农田灌溉水有效利用系数、重要江河湖泊水功能区水质达标率4项最严格水资源管理制度目标完成情况, 用水总量控制、用水效率控制、水功能区限制纳污、水资源管理责任和考核等制度建设及相应措施落实情况, 并明确将考核结果纳入领导干部综合考核评价实施奖惩。 2014年2月, 水利部、发改委等十部委联合印发了《实行最严格水资源管理制度考核工作实施方案》 (以下简称《考核方案》) , 明确全国省级行政区的考核组织和程序, 规定由水利部等十部门组成考核工作组, 下达考核要求, 并负责具体组织实施, 综合自查、核查和重点抽查结果, 形成年度或期末考核报告。《考核方案》进一步细化考核评分方法, 详细说明了目标完成情况四项考核指标的数据提供单位、定义、计算公式、评分方法, 设定了制度建设和措施落实情况中用水总量控制、用水效率控制、水功能区限制纳污控制、监督考核制度建设及相应措施落实4项工作包含的17条工作考核内容进行定义和评分标准, 并对两方面内容的年度考核、期末考核评分权重系数进行规定。 《考核办法》的出台标志着我国最严格水资源管理责任与考核制度的正式确立, 而《考核方案》是具体落实考核工作的行动指南, 完善了最严格水资源管理考核制度配套体系, 是最严格水资源管理考核制度落实到位的关键和保障。相关文件如图1所示。 2 考核实践进展 目前, 已有近20个省、直辖市、自治区正式颁布了省级最严格水资源管理制度考核办法[19,20,21,22,23,24,25,26,27,28,29,30,31,32,33,34,35,36,37]。比较主要省级行政区最严格水资源制度考核文件的趋势和差异可以发现, 各省级行政区在考核对象、考核方式、考核等级、考核程序、奖惩措施等方面, 与国家《考核办法》保持同步;仅有天津、吉林、宁夏、江苏等省市在考核目标年、考核等级等方面与国家《考核办法》略有不同。在考核内容和配套体系建设方面, 各省级行政区的考核实践进展存在一定差异如表1所示。 (1) 目标完成情况考核与国家总体一致, 部分省市有所扩展。重庆、吉林、江苏、山东、安徽、河南、宁夏、湖南等十几个省市与国家考核指标相同, 为用水总量、万元工业增加值用水量、农田灌溉水有效利用系数、重要河流 (水库) 水功能区水质达标率三项四个指标;天津、广西、广东、陕西、浙江等省市, 结合地方水资源管理实际, 增加对河流交界断面水质、计划用水情况、节水器具普及情况、饮用水源地水质达标情况、地下水水位控制情况的考核, 考核6至9个指标。其中, 天津市、陕西省针对的所辖各个区域特点进行分类 (如市区、近郊区、远郊区, 或城区、灌区、风沙区) , 对不同类型区域设置不同考核指标。 (2) 制度建设和措施落实情况考核存在差异。除目标完成情况即指标考核外, 各省市中甘肃、湖北、广东、浙江等省明确进行工作考核, 对下一级行政区用水总量和效率管理、政策机制建设、信息化等基础能力建设、投入机制等方面进行评估;湖北省、广东省要求开展公众满意程度评价;河北省增设监测评估目标, 对制度建设和措施落实情况、重点用水监控单位严格用水管理情况进行监督评估。 (3) 配套文件的出台有待推进落实。广东省已正式出台《广东省实行最严格水资源管理制度考核细则》, 对考核的指标定义、统计口径、计算方法、工作考核及公众评价的内容和评分标准等进行了详细说明;湖南、甘肃、湖北等省虽尚未颁布正式考核配套文件, 但在考核办法附件中对考核内容的定义、计算方法、评分方法等进行了明确和细化。 3 考核目标方面 根据上海市历年水资源公报及水务局等职能部门工作报告, 目前上海市水资源开发利用和水环境状况存在以下特点。 (1) 火电直流冷却水占用水总量比例较高, 特大型工业企业