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中国水污染的宏观态势与水环境安全 污染严重威胁了中国的水资源安全。水污染恶化水质,这不仅意味着地表水环境,还包括土壤、地下水、近海海域、甚至大气等相关的生态环境,并且会影响饮水安全和农产品安全,最终威胁人体健康,导致社会福利的损失。水污染问题,污染容易,彻底解决及进一步的防治难,不仅需要技术、资金、时间,还需要制度创新与严格的科学管理,对我们这样的地区差异相当大的发展中国家的国家治理,挑战和考验是巨大的。水污染及其防治不是单纯的环境问题,而是关系国家长远发展基础的战略安全问题。这里的水环境安全是指水资源的质量能否满足社会经济的可持续发展需要。在狭义及广义水资源安全概念中,水资源质量只是其中的一部分。 一、 从环境政策的角度进行判断 长期以来,水环境污染一直是全国环境安全中最突出的问题。王书明、张彦根据历年《全国环境统计公报》的资料整理分析得出,水污染在2001—2007年环境污染与破坏事故中所占的比例都很高;在各种环境污染事故中,水污染发生的频率一直处于首位。 据中国统计年鉴的年度数据,1995—2010年期间,在各类环境突发事件1(包括水污染、大气污染、海洋污染、固体废物污染、噪声与振动危害等)——中,水污染(包括海洋污染)与大气污染的合计占总量的份额远高于其他各类,而在这两者中,除个别年份外,水污染又远高于大气污染(详见表1、图1)。据此,可以断言,水污染是我国面临的最主要的环境安全问题,是影响社会正义实现的“社会问题”。 另外,环境污染损失评价是揭示各类污染造成的社会经济综合影响的方法之一,它的价值评价结果可以为环境政策的制定提供一个有重要参考意义的指导。在污染的经济损失评价中,选取怎样的评价对象、何种评价方法,其背后隐含着评价者对现实环境污染问题的了解、把握和取舍,折射出不同的价值取向。 本文认为,对于污染损失的评价与估计,不能仅仅停留在关注总量结果的层面(如考察其总经济损失占同期GDP的比重),而更应该关注各分项损失(如大气、水、酸雨、固体废弃物等)在总量损失中所占有的份额,从而依照份额的大小,区分各类污染的轻重缓急,制定环境法规和污染防治政策。 一些中国学者的研究估计表明,中国水污染的经济损失远大于大气污染损失,其中郑易生等人的一次估计结果显示,水污染的经济损失约为大气污染的5倍(参见表2)。与中国学者的估计结论相对应的是世界银行的一项影响较大的研究报告。世界银行在评价中国20世纪90年代中期的环境污染代价时,考虑了城市大气污染、室内空气污染、对儿童的铅污染、水污染和酸雨影响等分项目。世行的估计结果是,在各分项损失中大气污染损失值远大于其它各项,尤其是水污染的损失值,前者为113—323亿美元2,后者仅为39亿美元,即:水污染的经济损失约为大气污染的1/3,这一评价显然不符合中国的实际情况。而正是基于中国城市大气污染损失的估计,世界银行进而对中国的能源及经济增长政策的未来选择,进行若干方案的模拟与建议。据此可知,隐藏在大气污染损失估计值背后的世界银行的价值取向:他们并不关注哪一类环境污染对于中国的紧迫程度与危害严重性,而更为关注在中国的发展进程中,能源的使用是否威胁到国际既得利益国家集团的近期与远期利益,即在他们的研究中,贯穿着非常明确的以美国等发达国家的利益为中心的战略意图与政策选择。对此,我们必须有清醒的认识,不能以他们的价值取向和政策选择作为我们环境政策的出发点。 然而,我国的环境政策存在失衡现象。一段时间以来,在涉及一系列国家环境长期安全战略和中短期政策的制度安排上,存在着一些明显的偏倚,比如: (1)重应对国际环境压力(如全球气候变化、低碳经济等),轻国内压力; (2)重国内城市环境问题,如:大气环境质量压力(如近期炒得火热的PM2.5问题等),轻农村环境问题,比如农村的水环境质量; (3)重直观、易感受的污染,轻隐蔽、不易感受的污染的政策倾向。 这些政策失衡背后的深层次含义是,在环境事务中忽视在国际和国内社会中都处于更为弱势的农村和农民,而偏重和顾忌处于强势地位的国际社会(特别是发达国家对我国发展的挤压)和国内以富人和知识精英代表的城市上层社会,这实质上是一种不公平的制度安排。这些偏倚不仅体现在政策、文件、领导讲话、媒体宣传等方面,还体现在一些学术研究成果中,而最终体现在立法进程、执法力度、财政经费安排、教育、科研等诸多更为具体的方面。 事实表明,正是由于水环境政策与现实之间的不平衡性,即:环境政策上的偏倚和失衡,造成了水环境安全(污染)问题日趋严重。 二、 关于中国水环境安全的基 我国水资源安全形势不容乐观或者说十分严峻,这一判断来源于几方面的历史与现实情况,特别是基于我们设计的污染评价指数的逐年测算数据。我们试图通过全国废水排放总量、地表水资源(包括主要江河、湖泊、水库)的污染情况、近海污染情况以