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利益集团与美国政治 美国的政治可以称为利益集团政治。政治活动的各个方面都要受到利益集团的影响。所谓利益集团,指若干数量的公民为了追求某一或某些共同利益而结成的团体,这些团体主要运用游说政府的方法,以获得有利的法律、条例等,实现或维护自己的利益。①利益集团也被称作“压力集团”。此外,人们通常说的“院外集团”,一般也被划为利益集团之列。 美国建国以后,利益集团就随之产生。但其真正成为影响美政治生活的重要力量,则是19世纪末的事。那时,正值美历史上大变动时期。社会经济的发展促使农民、劳工和中产阶级纷纷结成团体来维护自己的利益,而垄断的托拉斯为了应付更激烈的竞争,也建立起各自的利益集团。同时,政府根据第四任总统麦迪逊的理论,对派别活动采取调控政策,客观上鼓励人们参加利益集团维护自己的权益。由此利益集团进入了发展的鼎盛时期。其中以农业界、劳工界和企业界的利益集团为最早,也最为活跃。 一、 扩大对政府决策的影响 利益集团在美国政治生活中的作用可谓无孔不入。影响美国政治的各个方面:议会立法、政府决策、总统和国会议员的竞选、高级官员的任命等等。由于国会活动的公开程度高于行政机构和司法机构,国会公开欢迎各界到国会游说,因此利益集团对国会施加的影响相对更大一些。 近年来,利益集团的作用越来越大,其重要性甚至不亚于政党的作用。由于法律对政党的竞选基金有着严格的限制,而对利益集团的资金和活动却很少限制,加之利益集团拥有大量的资金、实力雄厚的顾问和控制媒体的能力等,它们大有挑战政党传统角色的趋势。1996和1998年大选期间,在一些选区利益集团的活跃程度就超过了政党。不过,由于美国存在着各种各样的利益集团,它们往往相互制约,因此,尽管就整体而言利益集团起着举足轻重的作用,但对于单个利益集团来说,对政府决策的影响其实是有限的,即使实力很强的利益集团也不可能事事如愿。 利益集团对政府决策影响大大增强起于20世纪70年代。1971年通过的联邦选举法及其修正案,允许各行业成立政治行动委员会来参与竞选活动。由此,利益集团可以为议员竞选捐款、拉选票等,这为利益集团提供了拉拢议员的新途径。70年代初,国会还进行了改革,赋予小组委员会更多权力,使得国会的权力分散,为利益集团对国会施加影响,阻挠或促使一项议案的通过,又提供了便利。此时,利益集团本身也开始认识到所有问题只有推动政府才能最终解决。因此,利益集团的影响不再局限于决策领域,其对竞选活动的影响也渐有挑战政党在这一领域的传统影响的趋势。今年3月底,布什签署了《竞选筹资法案》,法案禁止全国性政党组织筹集“软钱”,而增加了受严格法律监督的个人捐款数额。由于形形色色的利益集团涵盖了广大的基层群众,因此一旦该法案在明年生效,有广泛群众基础的利益集团的作用可能会进一步增强。 利益集团的作用在美国政治生活中是积极的还是消极的?学术界对此一直争论不休。综合来看,对利益集团的作用比较客观的评价是:利益集团起到了向政府表达社会方方面面的意见,以及对政府权利职能加以补充平衡的作用,这是利益集团积极的一面;不过利益集团可能带来的一些消极后果也令人忧虑。它可能会形成一个怪圈,即集团活动促进立法活动,更多的立法又促进更多的集团活动,这会导致政治上更加分裂,利益集团和决策部门都更加狭隘。然而不论对利益集团的评价是积极的还是消极的,美国各届政府都认可麦迪逊的理论,即对利益集团应主要采取适当疏导调控的政策,而不是禁止。 二、 利益集团的特征。美国的利益集团有以下特点 1、 禁止针对利益集团活动的禁止 由于规范利益集团活动的法规相对宽松,使其有极大的发展空间。美国宪法规定:国会不得制定法律来剥夺人民言论自由或出版自由、剥夺人民向政府伸冤请愿的权利。宪法的这项规定,使制定法规来规范游说活动的工作变得复杂困难。此外总统及议员的竞选资金很大程度上要依赖利益集团的捐款,在客观上决定了美国的政治家们对利益集团的依赖。因此,政治家们都赞成增加有关游说活动的透明度,而不是对具体的活动作出禁止或限制。除了禁止直接行贿,联邦法律对利益集团的活动方式、游说手段作出的限制很少。 当然,国会也在不断完善有关院外活动的法规。1995年国会通过的《游说限制法》是迄今为止最完善的一部管理游说活动的法律,它明显扩大了作为游说者个人和组织必须进行登记注册的范围。对国会议员、国会工作人员、行政机构的高级官员进行游说的游说者,以及外国公司在美代表、外国代理人都需注册。人们期待着这次立法能有效抑制以“金钱开道”的游说活动。但事实上,它仍然存在着漏洞。例如:宗教团体的游说是不受该法限制的;还有一项重要条款未获通过,这项条款禁止曾担任过政府要职的人员从事为外国利益集团游说的活动。又如虽然对国会议员接受游说者的礼品、招待用餐、免费旅行等做出了限制,但这些限制是有前提条件的。与立法者的公务有关